Profesores miembros del Observatorio Constitucional del IDP (Instituto de Derecho Público) forman una comisión de juristas en la Cámara de Diputados para elaborar un anteproyecto de ley que sistematice las normas del proceso constitucional brasileño.
Vea el artículo de André Rufino do Vale.La Cámara de Diputados creó una comisión de expertos juristas para elaborar un anteproyecto de ley que sistematice las reglas del procedimiento constitucional brasileño. [ 1 ]El acto de creación se justifica por la necesidad de consolidar, sistematizar y armonizar las normas que rigen el proceso y el juzgamiento de las acciones de control abstracto de constitucionalidad, demandas constitucionales, recursos de amparo, habeas data, medidas cautelares y recursos extraordinarios, actualizándolas con la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal. Juristas que han participado en este Observatorio Constitucional durante muchos años también componen la mencionada comisión, como su ilustre presidente, el profesor y ministro del STF Gilmar Ferreira Mendes, además de grandes constitucionalistas como Ingo Sarlet (relator de la comisión) y Lenio Streck, así como los colegas Georges Abboud, Rodrigo Mudrovitsch y Victor Fernandes.
Por ello, el Observatorio seguirá de cerca el trabajo de esta importante comisión y, por ese motivo, tengo intención de ofrecer aquí desde el principio algunas sugerencias (no seré exhaustiva), teniendo en cuenta las limitaciones del espacio de esta columna.
El proceso constitucional brasileño se caracteriza —y, por lo tanto, se distingue de los modelos de derecho comparado— por la cantidad, diversidad y originalidad de las acciones constitucionales destinadas a garantizar derechos y proteger la Constitución. A diferencia de los modelos de otros países, el sistema brasileño no reserva la función de proteger los derechos fundamentales a un solo tipo de acción o recurso. Diversas acciones constitucionales se orientan a este objetivo, cada una con su propia especificidad, entre las que destaca el recurso de amparo, una auténtica creación del sistema constitucional brasileño, inspirada en el juicio de amparo mexicano, como ya he explicado en esta columna. [ 2 ] — Habeas Corpus, habeas data, recurso de amparo, acción civil pública y acción popular. Esta diversidad de acciones constitucionales inherente al modelo difuso se complementa con diversos instrumentos destinados a ejercer el control abstracto de constitucionalidad por parte del Supremo Tribunal Federal (STF), como la acción directa de inconstitucionalidad, la acción directa de inconstitucionalidad por omisión, la acción declaratoria de constitucionalidad y la demanda de incumplimiento de un precepto fundamental.
Quizás el sistema brasileño no necesitaba tantas acciones para salvaguardar derechos y proteger el orden constitucional con la debida eficacia. En países que también adoptan sistemas mixtos de control de constitucionalidad, un conjunto específico (y reducido) de recursos y acciones constitucionales o recursos de control abstracto demuestra que no es necesario contar con un instrumento procesal específico para cada derecho que se desea garantizar, ni con una acción para cada tipo de solicitud o causa de acción dentro del ámbito del control abstracto. En la mayoría de los países latinoamericanos, por ejemplo, se observa la exclusividad del juicio y el recurso de amparo (civil o penal), además de pocas acciones de control de constitucionalidad. [ 3 ].
En Brasil, al menos en lo que respecta al control abstracto de normas, se observa que un sistema con esta cantidad y diversidad de acciones acaba necesitando, para funcionar eficazmente, la estandarización de los ritos procesales y las técnicas de toma de decisiones. Prueba de ello es que, desde su conformación normativa inicial, especialmente en la década de 1990 (en particular, las Leyes n.º 9.868 y 9.882 de 1999), la acción directa de inconstitucionalidad (ADI) y la acción declaratoria de constitucionalidad (ADC) han sido tratadas por la doctrina como de carácter dual o ambivalente, lo que las convierte, prácticamente, en la misma acción "con el signo invertido". [ 4 ]Y posteriormente, el propio Supremo Tribunal Federal acabó teniendo que admitir que debe existir fungibilidad procesal entre las acciones directas de inconstitucionalidad por acción (ADI) y por omisión (ADO). [ 5 ]lo cual se aplica también a la relación entre una acción directa de inconstitucionalidad (ADI) y una acción por incumplimiento de precepto fundamental (ADPF), dada la relación subsidiaria entre dichas acciones. [ 6 ].
Por lo tanto, si la intención actual no es elaborar propuestas de reforma del texto constitucional para simplificar la lista de recursos de control abstracto de constitucionalidad, la sistematización legislativa de los procedimientos y las técnicas de toma de decisiones resulta fundamental. Es en este aspecto en el que la Comisión debe centrarse con mayor cuidado, incluso ante la necesidad de actualizar los procedimientos de los recursos existentes de conformidad con la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal.
La sistematización y la estandarización no implican ignorar las especificidades de cada acción, considerando los distintos tipos de solicitudes y sus fundamentos. Un esfuerzo de consolidación y estandarización, manteniendo algunos procedimientos específicos, fue plenamente posible cuando redactamos el proyecto de ley sobre la acción directa de inconstitucionalidad por omisión, que se convirtió, sin modificación alguna de nuestro texto original, en la Ley n.º 12.063, de 22 de octubre de 2009, que incluyó el Capítulo II-A en la Ley n.º 9.868/99. Tuve la oportunidad de participar en la redacción de dicho texto y, por lo tanto, puedo afirmar que, por ejemplo, la redacción de los artículos 12-E y 12-H, §2°, tuvo como objetivo proporcionar la sistematización necesaria de los procedimientos específicos de la acción directa de inconstitucionalidad por omisión (AD) con los procedimientos y técnicas de decisión de la acción directa de inconstitucionalidad (ADI). Esta sistematización se explica detalladamente en un artículo que publiqué en esta [publicación/recurso]. Conjurar en el momento en que esa ley entró en vigor [ 7 ].
En el ámbito de las medidas cautelares, la fungibilidad de los ritos procesales, o incluso de las técnicas de toma de decisiones, es una necesidad práctica innegable. El Supremo Tribunal Federal, por ejemplo, ha adoptado desde hace tiempo, para las medidas cautelares en las Acciones de Declaración de Inconstitucionalidad por Omisión (ADPF) que determinan la suspensión de los procedimientos judiciales que involucran la aplicación de la ley impugnada, el plazo de 180 días para la sentencia definitiva sobre el fondo de la acción, según lo previsto en la ADC (Acción Declaratoria de Constitucionalidad) (artículo 21, párrafo único, de la Ley 9.868/99). El STF (Supremo Tribunal Federal) también ha acordado aplicar, por analogía, el procedimiento del artículo 12 de la Ley 9.868/99, que regula la ADI (Acción Directa de Inconstitucionalidad), a la ADPF, que está sujeta al procedimiento establecido en la Ley 9.882/99. [ 8 ].
En cuanto a las medidas cautelares, cabe señalar que la comisión también tendrá la oportunidad de proponer soluciones normativas al problema actual de las medidas cautelares decididas unilateralmente, especialmente en las acciones directas de inconstitucionalidad. Esto viene ocurriendo desde 2012, incluso en artículos publicados en este órgano. Conjurar [ 9 ]He afirmado reiteradamente que estas medidas cautelares monocráticas son generalmente ilegales, pues violan la Ley 9.868/99 (artículo 10), e inconstitucionales, pues contravienen el artículo 97 de la Constitución. En estudios más recientes, también he argumentado que, además de su patente ilegalidad e inconstitucionalidad, la práctica de decisiones cautelares monocráticas en el control constitucional abstracto constituye una transgresión total de uno de los componentes fundamentales de la deliberación de un tribunal constitucional: la colegialidad. [ 10 ].
Las circunstancias, siempre altamente excepcionales, para el otorgamiento unilateral de medidas cautelares en el control constitucional abstracto deben estar claramente delimitadas y definidas normativamente. La situación actual así lo exige, por lo que es necesario regular el uso de la facultad general de precaución por parte del ponente en los recursos de control abstracto. Como he señalado en otras ocasiones, este es un imperativo que se deriva de la propia división funcional de competencias. En este contexto, podría proponerse la derogación total o la modificación sustancial de la redacción del actual §1 del artículo 5 de la Ley 9.882/99, que se ha utilizado, incluso por analogía, para el otorgamiento unilateral de medidas cautelares en recursos de control abstracto.
Aún en el contexto de las medidas cautelares, la comisión también puede enfrentarse a lo que hemos denominado anteriormente el fenómeno de la "regularización" del procedimiento en el marco del artículo 12 de la Ley nº 9.868/99, una clara distorsión de su finalidad principal. [ 11 ]Como es bien sabido, el propósito del Artículo 12 es permitir que el tribunal dicte una sentencia definitiva sobre el fondo con celeridad. Por lo tanto, su aplicación debe estar condicionada al cumplimiento efectivo de este propósito exigido por la norma. Sin embargo, en la práctica, debido a una serie de factores que analizamos con más profundidad en otro trabajo... [ 12 ]La instrucción de los expedientes, según el Artículo 12, suele tardar lo mismo que el procedimiento ordinario. Por lo tanto, considerando la acumulación constante de casos en el expediente del Pleno del Tribunal Supremo, cabe preguntarse cómo podría replantearse el procedimiento del Artículo 12. ¿Qué soluciones normativas podrían dotar al tribunal de la capacidad institucional para emitir una sentencia definitiva con celeridad?
Ante la propuesta de replantear el procedimiento establecido en el artículo 12 de la Ley N.º 9.868/99, lo que se requiere actualmente es trabajar con diferentes procedimientos cautelares alternativos que permitan al tribunal actuar con celeridad en casos urgentes, incluyendo una sentencia definitiva sobre el fondo, objetivo que siempre se persiguió al instituirse el procedimiento especial del artículo 12. En este sentido, es necesario contar con una disposición normativa que permita convertir la sentencia de una medida cautelar en una sentencia definitiva sobre el fondo, algo que el propio tribunal ya ha admitido en algunos casos. [ 13 ]Como lo ha demostrado la práctica, en determinadas circunstancias esta revocación del juicio se hace inevitable.
Además de abordar los procedimientos cautelares, la comisión también tendrá la oportunidad de trabajar en la sistematización de las diferentes técnicas de toma de decisiones en el control de constitucionalidad, las cuales han sido objeto de varias adaptaciones por parte del Supremo Tribunal Federal (STF) en la última década. Algunos avances observados en la jurisprudencia ya se han incorporado debidamente en algunas leyes más recientes, como la Ley de Mandamus (Ley n.º 13.300 de 2016) y la Ley de Acción Directa de Inconstitucionalidad por Omisión (Ley n.º 12.063 de 2009), que han proporcionado mejoras importantes en las técnicas de toma de decisiones para controlar la omisión legislativa inconstitucional (total y parcial). Estas técnicas de toma de decisiones, distintivas e innovadoras, ahora necesitan una mayor sistematización, dado su potencial de aplicación en todas las acciones de revisión abstracta.
Un punto importante a este respecto se refiere a la necesaria distinción normativa entre las técnicas de interpretación conforme a la Constitución y la declaración de inconstitucionalidad sin reducción textual, diferenciación clara que está establecida desde hace tiempo en la teoría. [ 14 ] La interpretación sugerida en el artículo 28, párrafo único, de la Ley n.º 9.868/99 aún no ha sido adecuadamente asimilada por la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal (STF). Este es otro punto importante para el análisis de la comisión, que podrá evaluar, en el ámbito de la distinción teórica entre texto y norma, las posibilidades de clasificar las técnicas diferenciadas de decisiones interpretativas aditivas o sustitutivas, ampliamente reconocidas en el Derecho Comparado. [ 15 ] y ya adoptada por el propio Tribunal Supremo Federal en algunos casos.
En cuanto a las acciones constitucionales del proceso subjetivo, también existen varias propuestas interesantes para su mejora, pero no pueden presentarse aquí por limitaciones de espacio. En cualquier caso, no puedo dejar de aprovechar esta oportunidad para destacar un aspecto importante del proceso de interdicto, que quedó fuera del texto final de la Ley n.º 13.300/2016, a pesar de haber presentado propuestas al respecto en su momento. [ 16 ]La Ley de Mandato Cautelar no preveía procedimientos ni técnicas de toma de decisiones para el otorgamiento de medidas cautelares, según la jurisprudencia previa del Supremo Tribunal Federal (STF). Sin embargo, la previsión legal de medidas cautelares en las medidas cautelares es algo que, dado el desarrollo actual de la jurisprudencia del STF y la legislación sobre omisión inconstitucional (en particular, la Ley 12.063/2009), debería ser objeto de revisión por parte de la comisión.
Finalmente, estas son solo algunas sugerencias para la necesaria reforma del proceso constitucional brasileño. Se espera que la nueva presidencia de la Cámara de Diputados (período 2021/2022) mantenga la labor de la comisión de juristas y cree las condiciones institucionales para su pleno desarrollo.
