Investigador principal: Omar Barroso Khodr
Autores: Katy Bergstrom y William Dodds
Título original: El beneficio de focalización de las transferencias monetarias condicionales
Lugar de la intervención: México
Tamaño de la muestra: La encuesta abarca todos los hogares de la muestra de evaluación (es decir, las 506 localidades) y contiene información exhaustiva sobre los hogares (incluida su elegibilidad para el programa Progresa), así como información sobre cada niño, incluyendo edad, sexo, educación, disponibilidad de empleo, ingresos y matrícula escolar. De esta manera, la encuesta abarca aproximadamente 24.000 hogares durante 1997, 1998 y 1999.
Variable principal de interés: Matrícula escolar.
Tipo de intervención: Programas de asistencia social; Transferencia de dinero condicional e incondicional.
metodología: Estudio de elasticidad, MCO y Variables Instrumentales.
Resumen
Según Bergstrom y Dodds (2021), las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) son un tipo popular de programa de asistencia social que realiza pagos a familias condicionados a la inversión en capital humano para los niños. Desde una perspectiva de focalización, en comparación con las Transferencias Monetarias No Condicionadas (TIC), las TMC son costosas porque excluyen a algunas familias de bajos ingresos, ya que el acceso está vinculado a las inversiones normales en los niños. Sin embargo, argumentamos que las condicionalidades a la matriculación escolar de los niños ofrecen un beneficio de focalización sin explotar en comparación con las TIC: las TMC dirigen el dinero a las familias que renuncian a una cantidad específica de ingresos por hijo. Los autores muestran que la magnitud del beneficio de focalización en relación con el costo de focalización de las TMC está directamente relacionada con las diferencias de consumo entre familias con y sin escolaridad y con dos elasticidades ya populares en la literatura: el efecto ingreso de una TIC y el efecto precio de una TMC. Además, los autores estiman estas elasticidades para un gran programa de TCR en zonas rurales de México, Progresa, utilizando la variación en las transferencias a hermanos menores para identificar los efectos ingreso. En este contexto, Begstrom y Dodds encuentran que el beneficio de la focalización es de una magnitud similar al costo de excluir a algunas familias de bajos ingresos; esto implica que el 33% del presupuesto de Progresa debería asignarse a un CCT en lugar de un UCT basándose únicamente en criterios de focalización.
- Problema de política
El estudio de Bergstrom y Dodds (2021) busca identificar y resolver un problema central en las políticas de bienestar social: cómo asignar óptimamente un presupuesto fijo entre las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) y las Transferencias Monetarias No Condicionadas (TMC). En particular, los autores analizan el denominado «compensación de la focalización». Las TMC, al exigir comportamientos específicos —como la asistencia escolar—, pueden dirigir mejor los recursos a las familias más necesitadas (el «beneficio de la focalización»), pero también imponen un coste en bienestar al restringir las opciones de estas familias (el «costo de la focalización»). Por lo tanto, el problema fundamental consiste en determinar si el beneficio supera el coste y, con base en ello, cuantificar qué parte del presupuesto debe ser condicional o incondicional, considerando únicamente la lógica de eficiencia de la focalización.
Para abordar esta cuestión, los autores desarrollan un marco teórico análogo a la literatura económica sobre el seguro de desempleo, expresando su compromiso de centrarse en términos de "estadísticas suficientes" estimables. Estos elementos incluyen la utilidad marginal promedio del consumo entre los hogares que envían y no envían a sus hijos a la escuela, la tasa de matriculación escolar y elasticidades conductuales cruciales, en concreto, el efecto ingreso y el efecto precio de un programa de bienestar infantil. Estas elasticidades permiten inferir cómo los cambios en el diseño de las transferencias afectan tanto a la matriculación escolar como a la restricción presupuestaria del gobierno.
La aplicación empírica se centra en Progresa, un programa de TCR a gran escala en zonas rurales de México. Para estimar las elasticidades necesarias, el estudio utiliza una innovadora estrategia de identificación: explora la introducción aleatoria del programa para identificar el efecto precio y utiliza las transferencias destinadas a los hermanos menores —cuya inscripción es prácticamente universal— como fuente exógena de variación en el ingreso familiar para identificar dicho efecto. Entre los niños en edad de bachillerato, los resultados indican que el efecto precio corresponde al 48%.
Combinando estas elasticidades con datos de consumo de los hogares, el estudio cuantifica la relación costo-beneficio de la focalización en el programa Progresa. Los autores concluyen que, en el diseño actual del programa, el beneficio de la focalización es sustancial, equivalente al 79% del costo de la focalización. Además, estiman que, considerando solo la mejora en la asignación de recursos a las familias con mayor utilidad marginal (es decir, mayor necesidad), el 33% del presupuesto de Progresa debería asignarse a la Tasa de Remuneración Condicional (TRC) y el resto a las Transferencias Universales de Ingreso (UI). Este resultado se deriva del hecho de que las familias con niños en edad escolar tienden a ser más pobres, dado que los niños que trabajan contribuyen significativamente al ingreso familiar, y la baja desigualdad inicial entre las familias elegibles, lo que hace que el mecanismo de condicionalidad sea particularmente eficaz para identificar necesidades.
En resumen, el estudio aborda rigurosamente el problema de cómo diseñar programas de transferencia de ingresos de forma racional, trascendiendo el debate simplista entre el TCR y la TUR. Ofrece un marco medible que permite a los responsables de las políticas públicas determinar la combinación ideal de condicionalidades dentro de un presupuesto fijo, equilibrando el objetivo de reducción de la pobreza con el coste de imponer requisitos de comportamiento.
- Contexto de implementación de políticas
El contexto de esta evaluación es Progresa (posteriormente renombrado Oportunidades), un programa pionero en México y una de las primeras iniciativas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) a gran escala en el mundo, lanzada en 1997. Progresa fue diseñado con un doble objetivo: aliviar la pobreza inmediata mediante transferencias monetarias y, simultáneamente, romper el ciclo intergeneracional de la pobreza mediante la promoción del capital humano de los niños. El componente principal del programa —y el enfoque de este análisis— consistió en becas pagadas directamente a las madres, condicionadas a la asistencia regular de sus hijos a la escuela (al menos el 85% de los días escolares) del 3.º al 9.º grado. Las transferencias fueron sustanciales y, a menudo, representaron una parte significativa de los ingresos familiares.
La evaluación utiliza un diseño único de Ensayo Controlado Aleatorizado (ECA), incorporado en la implementación inicial de Progresa. En 1998, se asignaron aleatoriamente 506 localidades elegibles: 320 recibieron el programa inmediatamente (grupo de tratamiento) y 186 estaban programadas para recibirlo dos años después (grupo de control). Esta aleatorización constituye la principal fuente de variación experimental. El estudio emplea datos detallados de encuestas de panel de hogares realizadas en 1997 (línea base), 1998 y 1999, que abarcan aproximadamente 24.000 hogares en las localidades de tratamiento y control. Estos datos incluyen información completa sobre demografía, consumo, matriculación escolar infantil y oferta laboral.
Según Bergstrom y Dodds, el principal reto empírico del estudio reside en aislar los efectos de las transferencias en el precio y en el ingreso. Si bien la introducción aleatoria de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) identifica claramente el efecto total del programa —que combina ambos efectos—, Progresa no ofreció explícitamente Transferencias Monetarias No Condicionadas (TIC). Para superar esta limitación, los autores desarrollan una innovadora estrategia de identificación que aprovecha la matrícula escolar casi universal entre los niños menores de 12 años. Dado que la asistencia de estos niños ya ronda el 98%, las becas destinadas a ellos no alteran el comportamiento escolar y, por lo tanto, funcionan en la práctica como transferencias no condicionadas a la familia.
Así, para un niño focal de 12 a 15 años, la variación en los ingresos no condicionados se deriva del número y la elegibilidad de sus hermanos menores en los centros de tratamiento. El efecto "precio" (incentivo) del TCR se identifica comparando la matriculación de los niños mayores en los centros de tratamiento con la de los niños en los centros de control cuyos hermanos menores no son elegibles.
Finalmente, el efecto combinado de "precio + ingresos" se identifica comparando a los niños mayores en entornos de tratamiento con aquellos en entornos de control cuyos hermanos menores son elegibles. El efecto ingreso puro se obtiene entonces mediante la diferencia entre estas dos estimaciones. Este enfoque permite estimar, dentro del mismo contexto experimental, dos elasticidades conductuales fundamentales: la respuesta de la matrícula a una transferencia monetaria pura (efecto ingreso) y la respuesta a los incentivos financieros para la escolarización (efecto precio).
- Detalles de la evaluación
La evaluación del estudio se basa en un marco teórico formal que modela la relación fundamental entre las transferencias monetarias condicionales e incondicionales. Bergstrom y Dodds desarrollan un modelo bigeneracional en el que los padres deciden si enviar a sus hijos a la escuela o a trabajar. Las familias son heterogéneas tanto en términos de ingresos parentales como de capacidad de los hijos (o altruismo parental). Un planificador social utilitario tiene un presupuesto fijo para distribuir entre un grupo preidentificado de familias pobres elegibles. Este planificador no considera los ingresos familiares ni la capacidad de los hijos, sino la decisión binaria de escolarización. Por lo tanto, sus herramientas de política consisten en una Transferencia Monetaria Incondicional (TIC) uniforme para todas las familias elegibles y una Transferencia Monetaria Condicional (TMC) uniforme, pagada solo a las familias que envían a sus hijos a la escuela.
El núcleo del análisis se basa en la condición de primer orden del planificador, que equilibra el "beneficio de la focalización" con el "costo de la focalización". El beneficio de la focalización corresponde a la ganancia de bienestar resultante de dirigir recursos adicionales (el CRT) a las familias con niños en edad escolar, quienes renuncian a los ingresos provenientes del trabajo infantil y, por lo tanto, pueden tener una mayor utilidad marginal del consumo. El costo de la focalización, a su vez, surge de la necesidad de reducir el TRI universal para financiar el CRT, lo que perjudica a las familias sin niños en edad escolar. El principal resultado teórico del modelo es que un TRI puro puede ser subóptimo. Si, en un esquema basado únicamente en el TRI, la utilidad marginal promedio del consumo es mayor entre las familias con niños en edad escolar que entre aquellas sin niños en ese grupo de edad, entonces la introducción de un CRT mejora la focalización de los recursos hacia las familias más necesitadas. Esta condición es más probable cuando la pérdida de ingresos por trabajo infantil es alta y la desigualdad de ingresos entre los padres pobres elegibles es relativamente pequeña.
Finalmente, los autores traducen esta teoría a un marco empíricamente implementable basado en suficientes estadísticas. Demuestran que la relación costo-beneficio de la focalización —y, por lo tanto, la combinación ideal de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) y Transferencias Monetarias Universales (TMU)— puede calcularse a partir de cinco magnitudes observables o estimables: (1) las distribuciones de consumo de los hogares con y sin escolaridad; (2) una curvatura supuesta de la función de utilidad (coeficiente de aversión al riesgo); (3) la tasa de matriculación escolar; (4) el efecto ingreso promedio, que mide cómo responde la matriculación a una transferencia puramente monetaria; y (5) el efecto precio promedio, que mide cómo responde la matriculación al incentivo financiero de las TMC. Fundamentalmente, el modelo muestra que la disyuntiva presupuestaria —es decir, cuánto debe reducirse la TMU cuando se amplía la TMC— es una función de la tasa de matriculación y de estas dos elasticidades. Esta elegante formulación permite calcular la política óptima sin estimar el modelo estructural completo, basándose únicamente en parámetros conductuales esenciales y datos distributivos.
- Método
La metodología del estudio se basa en una ingeniosa estrategia de identificación para separar el efecto puro de la transferencia de ingresos del efecto en el precio de la matrícula escolar dentro del programa Progresa en México. Dado que el programa ofrecía únicamente Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), los autores exploran creativamente el diseño mismo de Progresa y la matrícula casi universal entre los niños pequeños para generar una variación exógena en las transferencias que, en la práctica, funcionan como transferencias no condicionadas. El principal hallazgo es que, para los niños menores de 12 años, la matrícula es prácticamente universal, independientemente de la transferencia. Por lo tanto, las TMC destinadas a este grupo de edad funcionan efectivamente como Transferencias Monetarias No Condicionadas (TMC) para las familias.
Para la muestra objetivo (niños elegibles de 12 a 15 años), la variación relevante en los TCR se deriva de dos elementos: (i) la implementación aleatoria de Progresa (centros de tratamiento versus centros de control) y (ii) el calendario de transferencias, que varía según el año escolar y el sexo del niño. Sin embargo, la variación en las TIR se genera por la presencia y el número de hermanos menores (menores de 12 años), ya que las transferencias destinadas a estos hermanos constituyen un shock de ingresos exógeno, independiente de la decisión del hermano mayor de asistir a la escuela.
En este contexto, el núcleo de la identificación es un enfoque de triple diferencia, ilustrado por los autores con un ejemplo sencillo: comparar a niños de 13 años con un hermano de 7 años (no elegible para el beneficio) con niños de 13 años con un hermano de 8 años (elegible). Al comparar las diferencias de inscripción entre los grupos de tratamiento y control para estos dos tipos de familias, antes y después de la introducción del programa, los autores aíslan: (i) el efecto precio (el incentivo directo ofrecido al niño de 13 años) y (ii) el efecto precio + ingreso combinado (el incentivo para el niño de 13 años más la transferencia recibida por el hermano menor). La diferencia entre estos dos efectos proporciona el efecto ingreso aislado.
Empíricamente, los autores estiman un modelo de regresión en un panel no balanceado de niños de 12 a 15 años, de 1997 a 1999, con efectos fijos de niño y año. La variable dependiente es la matrícula escolar, y los regresores principales son: (i) el valor per cápita del TCR ofrecido al niño. (tc), y (ii) la suma per cápita de las transferencias destinadas a los hermanos menores de 12 años. (tu), que funciona como una medida de transferencia incondicional. Los coeficientes de estas variables capturan, respectivamente, los efectos precio e ingreso. Para mitigar errores de medición y la posible endogeneidad en el ingreso paterno declarado (incluido como control), los autores lo instrumentalizan con el salario medio por hora de la localidad.
Finalmente, las estimaciones con variables instrumentales revelan efectos positivos y estadísticamente significativos: un aumento ponderado de 1 en la CTR per cápita incrementa la matrícula escolar en 0,8 puntos porcentuales (efecto precio), mientras que un aumento ponderado de 1 en la TIR per cápita incrementa la matrícula en 0,4 puntos porcentuales (efecto ingreso). Los autores demuestran que estos resultados son robustos ante diversas especificaciones alternativas, incluyendo controles para la composición de los hermanos y para las transferencias destinadas a los hermanos mayores.
- Resultados principales
Este estudio cuestiona el consenso político predominante de que las Transferencias Monetarias Incondicionales (TMI) son inherentemente superiores a las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) en la asignación eficiente de recursos a las familias que más las valoran. En teoría, los autores demuestran que podría existir un "beneficio de focalización" asociado a las TMC, capaz de compensar el "costo de focalización" que imponen. Este costo se deriva del hecho de que condicionar las transferencias a ciertos comportamientos (como la asistencia escolar) puede excluir a algunas familias necesitadas que no cumplen la condición, incluso si valoran mucho los recursos. La principal conclusión teórica es que cuando las familias que cumplen la condición —por ejemplo, enviando a sus hijos a la escuela— presentan sistemáticamente un consumo promedio menor que las que no la cumplen, las TMC dirigen recursos a un subconjunto más pobre de la población. Este beneficio de focalización podría ser lo suficientemente importante como para justificar la asignación de parte del presupuesto a una TMC, incluso considerando únicamente criterios de focalización, lo que contradice la visión convencional.
Empíricamente, el análisis del programa Progresa en México cuantifica este mecanismo. Utilizando datos de consumo, parámetros de utilidad y estimaciones de comportamiento, el estudio calcula que, para los niños en edad de secundaria, los argumentos de focalización justifican por sí solos la asignación de aproximadamente un tercio del presupuesto de Progresa a una Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) en lugar de una Transferencia Monetaria Universal (TMU). Este resultado se debe al patrón observado de que las familias con adolescentes en edad escolar presentaron un consumo promedio menor que las familias sin adolescentes en ese grupo de edad, lo que implica que la condición de asistencia escolar funcionó, en la práctica, como un mecanismo para dirigir recursos a las familias más pobres.
- Lecciones de política pública
Finalmente, el estudio argumenta que la principal lección de política pública es que el diseño de los programas de transferencias de ingresos debe guiarse por una evaluación cuidadosa de las condiciones locales y no por una preferencia generalizada por las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). Los autores muestran que una TMC tiende a ser ideal cuando las familias beneficiarias son, en promedio, más pobres y cuando existe una subinversión sustancial de los padres en educación; es decir, cuando existe una brecha significativa entre la rentabilidad social y privada de la escolarización. Por el contrario, una Transferencia Monetaria Universal (TMU) es preferible cuando las familias elegibles son relativamente más ricas y la subinversión educativa es mínima. En contextos intermedios, una combinación de TMC y TMU puede ser la solución más eficiente.
Por lo tanto, los autores enfatizan que los formuladores de políticas públicas deben evaluar cuidadosamente factores específicos, como la diferencia de consumo entre familias beneficiarias y no beneficiarias, la magnitud de la subinversión educativa, la curvatura de la función de utilidad, la intensidad de las respuestas conductuales y los objetivos distributivos del gobierno. El estudio demuestra que el beneficio de focalización que brindan los TCR puede ser cuantitativamente relevante y, por lo tanto, debe incorporarse explícitamente en el diseño y la evaluación de los programas sociales.
