Investigador principal: Omar Barroso Khodr
Autores: whitney afonso
Título original: Navegando la turbulencia económica: Los ciclos de reevaluación del impuesto predial como herramienta estratégica de gestión financiera durante las recesiones
Lugar de la intervención: Carolina del Norte (EE. UU.)
Tamaño de la muestra: 100 condados (Carolina del Norte, EE. UU.)
Variable principal de interés: Ciclo de reevaluación de políticas
Tipo de intervención: Políticas contracíclicas (microeconómicas); Gestión financiera pública y privada.
metodología: MCO; regresión logística; emparejamiento de puntuaciones; regresión ajustada; e inferencia causal.
Resumen
En Estados Unidos, el impuesto predial es la mayor fuente de ingresos propios para los gobiernos locales. A diferencia de los valores de las propiedades, que fluctúan con la economía, los valores catastrales (la base del impuesto predial) no se actualizan de forma rutinaria y las retasaciones generalmente ocurren con poca frecuencia. El momento de estas retasaciones tiene implicaciones significativas, en particular durante las fluctuaciones económicas. Por ejemplo, la retasación durante períodos de bajos valores de las propiedades puede resultar en una reducción de los ingresos, lo que requiere aumentos de tarifas o recortes de servicios. Por lo tanto, los municipios pueden programar estratégicamente las retasaciones para mitigar los efectos financieros adversos. Este estudio investiga si los retrasos en la retasación de propiedades sirvieron como herramientas estratégicas de gestión financiera en los municipios de Carolina del Norte de 2000 a 2019. Los resultados indican que los municipios emplearon el momento de la retasación estratégicamente, principalmente en los períodos inmediatamente posteriores a las recesiones. Además, los municipios que retrasaron las retasaciones tuvieron tasaciones de propiedades marginalmente más altas en comparación con los que no lo hicieron.
- Problema de política
Según Afonso (2026), el principal desafío político que se analiza en el estudio es la tensión entre garantizar la equidad en la tasación del impuesto predial y preservar la estabilidad fiscal de los gobiernos locales, especialmente durante períodos de recesión económica. Si bien las retasaciones poco frecuentes e inconsistentes generan desigualdades evidentes —como se demostró en el caso judicial de Delaware, donde las propiedades no se habían retasado desde 1974—, la imposición de calendarios rígidos y frecuentes puede debilitar inadvertidamente la resiliencia fiscal que hace del impuesto predial una fuente de ingresos tan fiable para los gobiernos locales. Por lo tanto, el estudio argumenta que el desfase entre los cambios en el valor de la propiedad y las retasaciones, a menudo considerado como una mera ineficiencia administrativa, funciona en realidad como un importante mecanismo de protección: permite a los gobiernos locales capear las recesiones sin sufrir caídas inmediatas de los ingresos ni verse obligados a aumentar las tasas impositivas en tiempos de crisis.
Afonso también destaca un segundo desafío político: el equilibrio entre los mandatos estatales y la autonomía local respecto al calendario de las reevaluaciones. Algunos estados han eliminado por completo la discreción municipal al establecer calendarios obligatorios, mientras que otros, como Carolina del Norte, permiten a los condados realizar reevaluaciones en cualquier intervalo, hasta un máximo de ocho años. El estudio cuestiona si la eliminación de la autonomía local en nombre de la equidad fiscal podría perjudicar la salud fiscal al privar a los administradores municipales de una herramienta estratégica para afrontar períodos de contracción económica. Esto plantea preguntas fundamentales sobre el diseño ideal de las políticas intergubernamentales: ¿deberían los estados priorizar la equidad horizontal y vertical, imponiendo ciclos de reevaluación frecuentes y uniformes, o deberían permitir flexibilidad a los municipios para programar estratégicamente sus reevaluaciones, evitando impactos en la base imponible que agraven las dificultades económicas?
Finalmente, el tercer problema de política identificado se refiere a la escasez de evidencia empírica sobre cómo los gobiernos locales realmente utilizan la discreción en las reevaluaciones y si esta conducta constituye una práctica sólida de gestión financiera. Si bien académicos y defensores de la reforma tributaria defienden reevaluaciones más frecuentes y obligatorias, aún se desconoce si los municipios realmente retrasan estratégicamente las reevaluaciones durante las recesiones, si tales retrasos mejoran la salud fiscal y si los gobiernos locales ajustan sus calendarios con el tiempo para preservar la flexibilidad futura. Por lo tanto, los responsables de las políticas públicas se enfrentan a decisiones importantes sin evidencia clara sobre las consecuencias de restringir la autonomía local o sobre las posibles desigualdades creadas no solo por reevaluaciones poco frecuentes, sino también por la aplicación desigual de los calendarios de reevaluación entre jurisdicciones con diferentes capacidades para utilizar esta estrategia de gestión financiera.
- Contexto de implementación de políticas
Según Afonso, este estudio se enmarca en una tradición académica que, durante mucho tiempo, ha considerado la retasación del impuesto predial como un área descuidada en la administración pública. A pesar del reciente interés en la desigualdad fiscal —con investigaciones sobre sesgo y regresividad en la valoración (Atuahene y Berry, 2018; Berry, 2021; Rakow, 2023)—, se sabe poco sobre el momento y la flexibilidad de las retasaciones. Esta brecha es significativa: Rakow demostró que controlar el momento de la retasación reduce sustancialmente las estimaciones de desigualdad, lo que indica que el momento de la tasación de las propiedades puede ser casi tan importante como la forma de tasación.
El autor reitera que pocos estudios existentes revelan patrones consistentes. Stine (2010) observó que los condados de Pensilvania tienden a reevaluar sus impuestos en etapas tardías de sus ciclos obligatorios, influenciados por las condiciones económicas y las presiones fiscales. Los condados más ricos y de rápido crecimiento posponen las reevaluaciones, mientras que aquellos con una fuerte expansión comercial las realizan con mayor frecuencia. En otro estudio, Stine (2005) demostró que los condados cercanos al límite legal de la tasa impositiva son más propensos a iniciar reevaluaciones, lo que sugiere su uso como alternativa para aumentar los ingresos. Eom et al. (2017) añadieron evidencia de la difusión regional y del papel de las instituciones en la determinación de la frecuencia de las reevaluaciones.
La literatura también demuestra que las revaluaciones se utilizan estratégicamente. Ross y Yan (2012) y Ross y Mughan (2018) documentaron cómo los condados explotan la "ilusión fiscal" creada por el aumento de los valores catastrales, lo que genera ingresos adicionales incluso con tasas impositivas estables o en descenso. Esto refuerza la idea de que el momento de la revaluación es una decisión política, no solo administrativa. Sin embargo, aún no existen estudios que investiguen si los municipios posponen deliberadamente las revaluaciones durante las recesiones, ni si tales retrasos fortalecen la salud fiscal o generan comportamientos adaptativos tras las revaluaciones obligatorias en períodos adversos.
Según Afonso, el estado de Carolina del Norte ofrece un contexto institucional ideal para examinar estos temas. La legislación estatal exige reevaluaciones al menos cada ocho años, pero otorga amplia discreción para ciclos más cortos. Los condados deben anunciar públicamente el año planificado y pueden ajustarlo siempre que respeten el límite legal. Esta combinación de estandarización mínima y flexibilidad local genera una variación significativa en los calendarios y la fecha efectiva de las reevaluaciones, bajo normas estatales uniformes.
Este esquema permite probar diferentes marcos teóricos. La teoría de autonomía-efectividad (Rainey y Steinbauer, 1999) sugiere que una mayor autonomía mejora el rendimiento, siempre que vaya acompañada de mecanismos de rendición de cuentas, precisamente el equilibrio creado por el límite de ocho años. En este contexto, la "efectividad" se operacionaliza como la salud fiscal, medida por la capacidad de mantener servicios estables con ingresos suficientes y predecibles. El contexto también permite la aplicación de la teoría de la adaptación organizacional (Hendrick, 2011; Jiménez y Afonso, 2022), según la cual las organizaciones desarrollan estrategias flexibles para resistir las crisis fiscales. Así como la diversificación de ingresos estabiliza las finanzas locales, los ciclos de revaluación flexibles pueden mitigar el impacto de las recesiones en la principal fuente de ingresos municipales. La teoría predice que los condados obligados a revaluar sus finanzas durante las recesiones —cuando los valores inmobiliarios están deprimidos— aprenderán de esta experiencia y adoptarán ciclos más cortos posteriormente.
Finalmente, las hipótesis del estudio se derivan directamente de este contexto. La primera predice que los condados con poder discrecional pospondrán las reevaluaciones durante las recesiones, especialmente en los años inmediatamente posteriores. La segunda y la tercera postulan que la flexibilidad —y su uso efectivo— se asociará con una mayor salud fiscal. La cuarta examina la adaptación organizacional, comprobando si los condados obligados a reevaluar durante las recesiones adoptan ciclos más cortos para evitar futuras exposiciones. En conjunto, estas hipótesis transforman la política de reevaluación de Carolina del Norte en un laboratorio natural para comprender cómo los gobiernos locales gestionan estratégicamente su principal fuente de ingresos.
- Detalles de la evaluación
Este estudio adopta un enfoque multimétodo con datos de los 100 condados de Carolina del Norte durante veinte años (2000-2019). La información sobre las reevaluaciones del impuesto predial proviene del Departamento de Ingresos del estado, mientras que las demás variables se obtienen de la Oficina de Presupuesto y Administración. La estrategia analítica combina tres técnicas: (i) regresión logística para analizar las decisiones sobre el momento de la reevaluación; (ii) emparejamiento por puntaje de propensión para comparar los condados que retrasaron la reevaluación con los que no lo hicieron; y (iii) regresión ajustada por puntaje de propensión para estimar los impactos en la salud fiscal. Esta triangulación refuerza la inferencia causal, a la vez que reconoce la naturaleza observacional de los datos.
Carolina del Norte ofrece un escenario ideal, ya que exige reevaluaciones al menos cada ocho años, pero permite a los condados adoptar ciclos más cortos, lo que crea situaciones de reevaluación tanto obligatoria como opcional. El impuesto predial representa aproximadamente el 25 % de la financiación total del condado y la mitad de sus propios ingresos, lo que hace que el momento de la reevaluación sea fiscalmente relevante. Dado que los valores se fijan el 1 de enero, las decisiones y el trabajo administrativo se realizan el año anterior; por lo tanto, el estudio analiza los años de reevaluación con un desfase temporal (por ejemplo, la reevaluación del año fiscal 2008 se considera de 2007). Los tasadores son nombrados por los comisionados del condado, y las decisiones involucran a tasadores, juntas y administradores.
El estudio examina dos recesiones: el estallido de la burbuja punto-com (2001) y la Gran Recesión (2007-2009). Durante los años de recesión formal, ocurrieron 65 reevaluaciones, de las cuales 36 fueron opcionales; solo dos condados con discreción pospusieron la reevaluación, lo que indica una falta de aplazamiento estratégico en esos años. El patrón cambia en los períodos posteriores a la recesión (2002-2004 y 2010-2013): de las 115 reevaluaciones realizadas, 62 fueron opcionales y 57 se pospusieron, 44 después de la Gran Recesión y 13 después del estallido de la burbuja punto-com. Casi la mitad de los condados con reevaluaciones opcionales en estos períodos optaron por el aplazamiento, un comportamiento que fue mucho más intenso después de la crisis de la vivienda de 2007-2009.
Finalmente, el estudio utiliza los datos de valoración inmobiliaria de Zillow, que capturan las variaciones del mercado en tiempo real, para demostrar el desfase entre las condiciones económicas y los valores de las propiedades. Si bien son más representativos de los condados con mayor densidad de población, estos datos muestran que las caídas de valor fueron mayores en los períodos posteriores a las recesiones que durante ellas, un patrón observado en todos los cuartiles, especialmente entre las propiedades de mayor valor. Este desfase explica por qué el aplazamiento estratégico ocurre después, y no durante, las recesiones: es en el período posterior que los valores deprimidos se materializan, reduciendo la base imponible si se lleva a cabo una revalorización. La gravedad de la Gran Recesión generó aplazamientos sustancialmente mayores que la recesión de 2001, lo que refleja la magnitud de las perturbaciones en el mercado inmobiliario.
- Método
Para evaluar si los condados posponen estratégicamente las reevaluaciones durante los períodos de recesión (H1a y H1b), el estudio utiliza una regresión logística con efectos fijos. El modelo estima la probabilidad de que un condado posponga su reevaluación programada en un año específico, incorporando efectos fijos de condado (que controlan características no observadas e invariantes en el tiempo) y efectos fijos de año, que capturan shocks comunes a todos los condados. Las principales variables independientes representan las condiciones económicas mediante dos especificaciones: un indicador único para cualquier período de recesión (recesiones oficiales y años posteriores) e indicadores separados para las recesiones definidas por el NBER y sus secuelas. El modelo también controla el tiempo restante hasta la fecha límite de reevaluación legal e incluye un conjunto completo de variables socioeconómicas y fiscales, como cambios en las tasas de impuestos a la propiedad, dinámica demográfica, afiliación partidista, valoración de la propiedad, gasto per cápita, desempleo, ingreso medio y composición demográfica.
La muestra se limita a los 69 condados (861 observaciones) que tenían una reevaluación programada y la facultad de posponerla. Se excluyen los condados con ciclos fijos de ocho años o sin reevaluación programada. Tras completar una reevaluación, el condado se retira de la muestra, lo que garantiza que el modelo capture únicamente la ventana de decisión activa.
La segunda etapa evalúa si la flexibilidad de revaluación y las decisiones efectivas de aplazamiento influyen en la salud fiscal (H2 y H3). La salud fiscal se mide mediante dos variables: el índice operativo (ingresos del fondo general divididos entre gastos), que refleja la solvencia anual y estructural; y la valuación total de la propiedad, que representa la base imponible directamente afectada por las revaluaciones. El estudio emplea modelos de efectos fijos de dos vías. Para probar H2, se incluye un indicador de flexibilidad (ciclo fijo de ocho años versus ciclos más cortos), además de interacciones con períodos recesivos. Para H3, la variable principal es la decisión efectiva de aplazamiento, analizada en tres submuestras: todos los condados, condados que aplazaron versus condados sin flexibilidad, y condados que aplazaron versus condados con flexibilidad que optaron por no aplazar. Este enfoque distingue los efectos de la discreción de los efectos del aplazamiento en sí.
Como pruebas de robustez, el estudio aplica el emparejamiento por puntaje de propensión y la regresión ajustada por puntaje de propensión, creando grupos comparables de condados que pospusieron y no pospusieron la reevaluación, reduciendo los sesgos de selección y aproximando las condiciones experimentales.
La etapa final prueba la hipótesis de adaptación organizacional (H4): si los condados obligados a revaluar durante las recesiones (cuando los valores de las propiedades se deprimieron temporalmente) adoptan posteriormente ciclos más cortos, preservando la flexibilidad futura y corrigiendo las valuaciones reducidas con mayor rapidez. El análisis se centra en los 82 condados que enfrentaron revaluaciones obligatorias durante períodos recesivos, comparando sus elecciones de duración de ciclo posteriores con los condados que revaluaron durante períodos no recesivos. Se utiliza un modelo logit de efectos fijos, en el que la variable dependiente indica la adopción de un ciclo más corto de ocho años, y la variable independiente principal identifica si la revaluación obligatoria previa ocurrió durante una recesión. Se incluyen controles socioeconómicos, indicadores de recesión y efectos fijos de condado y año, con métodos de puntaje de propensión que brindan especificaciones alternativas para mitigar posibles factores de confusión.
- Resultados principales
Afonso reitera que los modelos logit con efectos fijos muestran evidencia sólida de que los condados de Carolina del Norte posponen estratégicamente las revaluaciones del impuesto predial, pero solo durante los períodos de "efectos de recesión" (los años inmediatamente posteriores a las recesiones) y no durante las recesiones oficiales. Los condados con revaluaciones programadas en estos años posteriores a la recesión tienen 2,06 veces más probabilidades de posponerlas que en períodos normales, un efecto estadísticamente significativo y sustancial. La ausencia de aplazamientos durante las recesiones es coherente con el retraso administrativo: las revaluaciones deben completarse antes del 1 de enero, y el valor de las propiedades solo disminuye por completo después de un tiempo. El hecho de que el aplazamiento ocurra principalmente después de la Gran Recesión, y no después de la recesión más leve de 2001, sugiere que la motivación principal es evitar la revaluación de propiedades con valores temporalmente deprimidos, y no ahorrar costos administrativos.
Según Afonso, algunos resultados de las variables de control también son relevantes. La probabilidad de aplazamiento aumenta a medida que se acerca el año programado, lo que indica que los condados esperan información más completa antes de tomar una decisión. Los aumentos en las tasas del impuesto predial reducen la probabilidad de aplazamiento, en consonancia con el uso de la reevaluación como alternativa para recaudar ingresos cuando el aumento de las tasas resulta políticamente difícil. Los condados con tasas superiores al promedio estatal tienen mayor probabilidad de aplazamiento, posiblemente porque enfrentan mayor resistencia a nuevos aumentos si la reevaluación reduce la base imponible.
Además, los resultados sobre los efectos de la flexibilidad y el aplazamiento en la salud fiscal (H2 y H3) son modestos y heterogéneos. Los modelos MCO de efectos fijos no muestran una relación significativa entre operar en un ciclo obligatorio de ocho años y el índice operativo o la valoración de la propiedad. Sin embargo, los condados obligados a reevaluar durante las recesiones muestran valoraciones de la propiedad significativamente más bajas que aquellos con ciclos más cortos, lo que indica un costo fiscal asociado con la revaluación obligatoria durante períodos adversos. La decisión real de aplazar se asocia con valoraciones más altas, tanto en comparación con las revaluaciones obligatorias como con las revaluaciones opcionales realizadas según el cronograma. No hay efectos consistentes en el índice operativo. Los métodos de puntaje de propensión ofrecen solo un respaldo parcial, lo que sugiere que los beneficios del aplazamiento dependen del contexto y no son universales.
Finalmente, el estudio no encuentra evidencia de adaptación organizacional (H4). Los condados obligados a reevaluar sus políticas durante recesiones no muestran una mayor probabilidad de adoptar ciclos más cortos posteriormente. Este resultado se aplica tanto a la medida agregada de recesión como a indicadores separados de recesión y efecto de la recesión. Si bien la población y el gasto per cápita aumentan la probabilidad de ciclos más cortos, la experiencia de reevaluar en condiciones económicas desfavorables no altera el comportamiento futuro. Sorprendentemente, los métodos de puntaje de propensión sugieren que los condados que se vieron obligados a reevaluar fuera de recesiones tienen mayor probabilidad de acortar ciclos posteriores, lo que contradice directamente la hipótesis de adaptación. Por lo tanto, no hay evidencia de que los municipios aprendan de las experiencias adversas de reevaluación para aumentar su flexibilidad futura.
- Lecciones de política pública
La principal lección política del estudio es que la facultad discrecional para la revaluación —autonomía limitada dentro de un rango máximo definido por el estado— funciona como una valiosa infraestructura fiscal para los gobiernos locales. Los municipios que adoptan ciclos más cortos conservan la opción de posponer la revaluación cuando las condiciones económicas lo exigen, y quienes ejercen esta opción en el período posterior a una recesión logran valoraciones de propiedades ligeramente superiores a las de los condados obligados a revaluar durante períodos desfavorables. El hecho de que el aplazamiento ocurra casi exclusivamente después de recesiones severas, motivado por la preocupación por valores temporalmente deprimidos y no por economía administrativa, indica un uso prudente, no oportunista, de la discreción. Por lo tanto, para los 24 estados que imponen límites máximos pero permiten flexibilidad local, la cuestión no es que los ciclos cortos sean siempre mejores, sino que la combinación de ciclos planificados más cortos y la posibilidad de aplazamiento ofrece el equilibrio ideal. Los nueve estados con revaluaciones anuales obligatorias y los dieciocho con ciclos rígidos de cuatro años pueden comprometer inadvertidamente la resiliencia fiscal al eliminar esta herramienta anticíclica.
El estudio también cuestiona el consenso político que favorece las reevaluaciones frecuentes y obligatorias como solución a las desigualdades fiscales. Si bien las recomendaciones técnicas, como las de la Asociación Internacional de Funcionarios de Tasación, abogan por ciclos de tres a cinco años para reducir la dispersión y la desigualdad horizontal, y aunque casos como el de Delaware muestran los riesgos de largas demoras, los resultados indican que los mandatos rígidos tienen costos fiscales. Los condados obligados a reevaluar durante las recesiones sufren caídas estadísticamente significativas en las valoraciones de las propiedades, lo que ejerce presión sobre los ingresos y potencialmente requiere recortes de servicios o aumentos de tarifas políticamente difíciles. El desafío, por lo tanto, no es elegir entre equidad y resiliencia, sino equilibrar ambas. El modelo de Carolina del Norte, un límite de ocho años con amplia discreción para acortarlo o posponerlo, ofrece un equilibrio plausible. Los estados con ciclos obligatorios cortos podrían relajar sus límites, mientras que los estados sin discreción podrían introducir una autonomía limitada que concilie la equidad y la estabilidad fiscal.
Un hallazgo preocupante es la falta de adaptación organizacional. Los municipios obligados a reevaluar sus finanzas durante las recesiones no adoptan posteriormente ciclos más cortos para protegerse de futuras crisis. Esta falta de aprendizaje institucional sugiere que las experiencias fiscales adversas no generan, por sí mismas, cambios proactivos. Por lo tanto, los responsables de las políticas estatales no pueden asumir la autocorrección local; podrían ser necesarios mecanismos de seguimiento, asistencia técnica que demuestre los beneficios de la flexibilidad o incentivos para adoptar ciclos más cortos. El hecho de que los condados más grandes con mayor gasto per cápita tengan mayor probabilidad de acortar los ciclos indica que la capacidad administrativa y la holgura fiscal son prerrequisitos para la adaptación, lo que refuerza la importancia de invertir en la capacidad local.
Finalmente, el estudio ofrece respaldo empírico a la teoría de autonomía-efectividad de Rainey y Steinbauer en el contexto del impuesto predial. Los condados con discreción significativa, aunque limitada, superan a aquellos sujetos a mandatos rígidos, y presumiblemente, también a aquellos con autonomía irrestricta. Esto sugiere que las políticas estatales en áreas como la zonificación, la salud pública o la gestión de emergencias deberían buscar acuerdos similares: límites claros que garanticen la rendición de cuentas, combinados con una discreción sustancial dentro de dichos límites y deferencia al conocimiento local sobre el calendario y la implementación. En el caso específico del impuesto predial, la política ideal implica rangos máximos definidos por el estado, lo suficientemente largos como para permitir un aplazamiento estratégico, acompañados de estándares mínimos que eviten largas demoras y apoyo técnico que permita a los condados ejercer su discreción de manera efectiva.
Referencias
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