Investigador principal: Pedro Jorge Holanda Alves
Título del artículoGasto público en educación y rendimiento escolar.
Autor del artículoJoana Monteiro
Lugar de la intervención: brasil
Tamaño de la muestra: Etapa 1 (4.115 observaciones) y Etapa 2 (220-240 observaciones)
Sector: Educación
Tipo de intervenciónEl efecto del gasto público en el rendimiento escolar.
Variable principal de interésTasas de matrícula y rendimiento académico
Método de evaluación: Evaluación experimental (ECA)
Problema de política
Es posible verificar que en Brasil, las políticas de inclusión escolar han sido positivas en cuanto al aumento de la matrícula y la retención estudiantil. Según Monteiro (2015), en 20 años, el promedio de años de escolarización de la población brasileña aumentó un 55%, de modo que el 93% de los niños de entre 6 y 14 años están matriculados en educación primaria. Sin embargo, según los resultados del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA), de los 65 países que realizaron el examen, Brasil se ubicó en los puestos 58, 55 y 59 en las clasificaciones de las puntuaciones más altas en matemáticas, lectura y ciencias, respectivamente.
De manera similar a los resultados positivos logrados por las políticas públicas que incentivan la matriculación escolar, los programas centrados en el rendimiento estudiantil también generan beneficios para los estudiantes. Para lograrlo, los responsables políticos deben adoptar más medidas destinadas a mejorar el rendimiento de los estudiantes matriculados y, de alguna manera, generar resultados más eficientes. En ciertas situaciones, es necesario asignar un mayor gasto a la educación para implementar estas medidas.
En Brasil, el sistema de asignación presupuestaria otorga a los alcaldes autonomía para definir sus gastos, pero la recaudación de ingresos es responsabilidad del gobierno federal, que recauda gran parte de los ingresos y transfiere partes proporcionales a los estados y municipios. En algunos casos específicos, es posible identificar municipios con características similares que reciben recursos federales en diferentes montos.
Contexto de evaluación
Ciertos municipios de las regiones costeras se benefician de su ubicación en zonas ricas en regalías petroleras, por lo que reciben cierta transferencia del gobierno federal. Monteiro (2015) analiza el impacto del gasto público en la calidad educativa de los municipios petroleros brasileños que se han beneficiado de un aumento en los ingresos por regalías. La calidad educativa puede ser positiva de dos maneras: por un lado, el gasto puede generar un aumento en la matrícula y garantizar que un mayor número de niños se matriculen en las escuelas; por otro, el gasto puede mejorar el rendimiento estudiantil.
Debido al marcado aumento de los ingresos recibidos por regalías en 1998, el análisis comienza en ese año (algunas variables se utilizaron en 2000 por ser el año más cercano con datos disponibles) y continúa hasta 2010, el último año con información del Censo Demográfico. Las variables relacionadas con la matrícula escolar están representadas por la tasa neta de matrícula en educación primaria (la razón entre el número de personas de 6 a 14 años que están matriculadas regularmente en educación primaria y la población total en el mismo grupo de edad) y el porcentaje de niños de 6 a 14 años que no asisten a la escuela. Para medir el progreso en la escolarización de la generación más joven, el autor utiliza la tasa de analfabetismo de las personas de 11 a 14 años, el porcentaje de niños de 6 a 14 años con dos o más años de retraso escolar y los años esperados de escolarización. Finalmente, el análisis buscará evidencia para determinar si la recepción de regalías petroleras está asociada con estos mejores resultados educativos, utilizando datos de la Prova Brasil (Prueba de Brasil) como indicador de rendimiento escolar.
Detalles de la política
Debido al aumento de la producción petrolera, el gobierno brasileño promulgó la Ley del Petróleo, que estipulaba que los municipios se beneficiarían de una parte de estas extracciones y que parte de los pagos de regalías petroleras no serían exclusivos del municipio productor, sino también de las regiones cercanas. El peso de estas transferencias se volvió significativo después de 1997, con una producción que se duplicó con creces entre 1997 y 2010, aumentando la transferencia de R$424 millones a R$21,6 millones durante ese período. Se espera que este aumento de las transferencias genere mayores ingresos para los municipios, creando así oportunidades para la adopción de políticas centradas en el rendimiento estudiantil.
Detalhes da Metodologia
Para sus estimaciones, Monteiro (2015) divide el proceso de evaluación en dos etapas. Inicialmente, utilizando indicadores de cantidad y calidad escolar en una regresión simple, investigó el desempeño de los municipios que más invirtieron en educación entre 2000 y 2010. En la segunda etapa, verificó la existencia de una relación entre el aumento de los ingresos municipales provenientes de la producción petrolera y el aumento del gasto en educación. La confirmación de esta relación permite el uso de la regresión con variables instrumentales para identificar qué ganancias adicionales derivadas de las actividades petroleras han impactado la inversión en educación y los resultados escolares.
Con base en criterios geográficos, la Ley del Petróleo aplica la distribución de los ingresos por regalías, de modo que los municipios ubicados en la costa tienen derecho a recibir más que los municipios vecinos del interior. Esta distinción permite definir que los municipios de la costa brasileña reciben "tratamiento" porque reciben una mayor cantidad de ingresos que sus municipios vecinos, que se definirían como municipios de "control". El uso de la ley resulta favorable para el análisis causal, ya que geográficamente son municipios similares, con la diferencia de que existen ganancias de ingresos distintas en relación con las regalías petroleras.
Si bien esta estrategia no está exenta de críticas, dado que la determinación implica que la recepción o no de este recurso es independiente de las características económicas y políticas de los municipios, solo en una frontera marítima con producción petrolera. De esta manera, los responsables de las políticas municipales no pueden definir el nivel de ingresos por regalías cada año, y la diferencia entre los dos grupos de municipios se definiría por el aumento del gasto provocado por el incremento en los ingresos transferidos por el gobierno federal.
Sin embargo, dado que nos interesa ver los efectos reflejados en el gasto, si bien el 75% de los recursos recibidos están legalmente destinados a la educación, la decisión sobre su asignación depende de los esfuerzos y objetivos de los alcaldes, lo que puede introducir cierto sesgo en las estimaciones. Por esta razón, en esta segunda parte no se realizó una estimación simple, sino que se utilizó el valor de la producción petrolera como herramienta para capturar el impacto local del gasto en educación.
Resultados
En la primera etapa, que abarca aproximadamente 4.000 municipios, los resultados indican que un mayor gasto en educación se traduce en un mayor número de niños escolarizados, según las tasas de matriculación y los indicadores de desescolarización. Este resultado probablemente se deba a la disposición constitucional del Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica (FUNDEB), que vincula las transferencias del gobierno federal a los municipios con base en el número de matrículas. En la segunda etapa, sin embargo, las estimaciones muestran que, debido al aumento de los presupuestos provenientes de regalías, los municipios aumentan el salario promedio docente en un 9% para intentar mejorar el rendimiento estudiantil; sin embargo, no hay indicios de que esta política haya resultado en mejoras en el rendimiento educativo.
Si bien una parte de los ingresos petroleros se ha asignado al gasto en educación, la evidencia de 239 observaciones realizadas entre 1998 y 2010 sugiere que el sector no ha recibido una alta prioridad, con solo el 14% de los ingresos por regalías destinados a educación y una diferencia de tan solo el 13% en el gasto municipal en la región costera brasileña en comparación con sus vecinos. En términos monetarios, el aumento en el valor de la producción petrolera se asocia a un crecimiento de los ingresos por regalías de R$0,02, lo que, en consecuencia, generó un aumento del gasto municipal y un aumento del gasto en educación de R$0,003.
Lecciones de política pública
En algunos casos, tanto en Brasil como en el resto del mundo, nos encontramos con situaciones en las que los gobiernos locales, por alguna razón externa, reciben una mayor cantidad de recursos financieros y, por lo tanto, tienen mayor disponibilidad de opciones de inversión y gasto. Estos casos sirven como experimentos para mostrar cómo los gobiernos locales con grandes ingresos, o con aumentos inesperados de ingresos, se comportan al decidir cómo asignar sus gastos.
Este trabajo contribuye a la literatura al mostrar el desempeño de los municipios brasileños en términos de calidad educativa cuando cuentan con mayor disponibilidad de recursos. Los resultados presentados muestran que la simple utilización de recursos para aumentar los salarios docentes no produce resultados significativos en el desempeño. Es necesario que los municipios adopten otras políticas, como una mejor formación docente, mayor apoyo estudiantil o mejoras en la infraestructura escolar.
Referencia:
MONTEIRO, Joana. Gasto público en educación y rendimiento escolar. Revista Brasileña de Economía, vol. 69, n.º 4, págs. 467-488, 2015.
