Investigador principal: Ángelo Cruz do Nascimento Varella
Título del artículo: ALIENTAR A LOS GOBIERNOS ESTATALES A PROTEGER Y RESTAURAR LOS BOSQUES MEDIANTE TRANSFERENCIAS FISCALES ECOLÓGICAS: REFORMA DE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES DE LA INDIA
Autores del artículo: Jonah Busch y Anit Mukherjee
Lugar de la intervención: India
Tamaño de la muestra: Datos sobre la cobertura forestal y las transferencias fiscales entre 2011 y 2015
Tema principal: Medio ambiente, energía y cambio climático
Tipo de intervención Preservación forestal
Variable principal de interés: Superficie cubierta de bosques
Método de evaluación: Otros
Problema de política
Preservar el medio ambiente y los ecosistemas nativos es un importante desafío global que enfrenta numerosos y complejos obstáculos. Uno de los principales impedimentos para la conservación ambiental reside en que las ganancias comerciales derivadas de la explotación de los recursos naturales son locales y concentradas, a diferencia de las pérdidas derivadas de estas actividades, que son generalizadas y descentralizadas. Esto genera un problema de incentivos económicos.
Una solución ampliamente utilizada a nivel mundial son los pagos condicionales relacionados con actividades destinadas a preservar y restaurar ecosistemas ecológicos. De esta manera, las recompensas financieras crean nuevos incentivos económicos y reducen o mitigan las acciones que dañan el medio ambiente, en conjunto con otros mecanismos como la vigilancia y las sanciones por infracciones a la normativa ambiental.
En el caso de los bosques, se pueden destacar tres tipos de pagos condicionales:
- Pago por Servicios Ambientales (PSA)
- Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal, conservación de las reservas forestales de carbono, gestión forestal sostenible y aumento de las reservas forestales de carbono (REDD+)
- Transferencias Fiscales Verdes (TFV)
Contexto de evaluación
Las Transferencias Fiscales Ecológicas (TEF) presentan varias ventajas sobre otras opciones de pago condicional relacionadas con la preservación ambiental. En primer lugar, son comunes y ya operan en varios países y estados. Son fáciles de implementar y permiten la compensación o penalización descentralizada y generalizada de las acciones de conservación ambiental, garantizando que los fondos de incentivo se apliquen en las localidades afectadas económicamente por las decisiones de preservación. Además, pueden utilizarse en combinación con otras opciones de pago condicional.
Para 2014, países como Alemania, Brasil, Francia, Polonia y Portugal ya habían implementado la legislación sobre Transferencia de Actividad Económica (TFE) para áreas de preservación ambiental. También existían iniciativas de implementación en India, Indonesia y la Unión Europea. Sin embargo, India fue el país pionero en crear un sistema de TFE específico para bosques.
Detalles de la política
Implementado por el 14.º Comité de Finanzas en 2014, el programa TFE de la India utiliza la superficie forestal para determinar parte de la tasa anual de redistribución fiscal del gobierno central a los 29 estados del país. El siguiente gráfico muestra la evolución de los parámetros que definen esta distribución, hasta la implementación de la norma TFE basada en la preservación forestal.
Según la decisión de la 14.ª Comisión Financiera, entre 2015 y 2019, el 7,5 % del total de impuestos que el gobierno central transferirá a los estados de la India (área amarilla en el gráfico) se vinculará a la superficie total del territorio cubierto de bosques. Datos del Gobierno Central de la India estiman que la cantidad asignada para este fin alcanzará entre 6900 y 12 000 millones de dólares anuales. De hecho, según el Banco de la Reserva de la India, en 2015 se transfirieron efectivamente 5700 millones de dólares (equivalentes a 364 000 millones de rupias) proporcionalmente a la respectiva cobertura forestal.
Cabe destacar que esta cantidad convierte a la legislación india en la mayor herramienta de reforestación forestal del planeta. El objetivo general del gobierno indio con esta medida es aumentar la proporción de territorio cubierto por bosques del 24%, observado en 2013, al 33% de la superficie total del país.
Método de evaluación
Los datos utilizados en este estudio se derivan de imágenes satelitales que miden la proporción de áreas cubiertas de bosque y de datos oficiales del gobierno indio y su Ministerio de Medio Ambiente, Bosques y Cambio Climático. Es importante destacar que este indicador no distingue entre plantaciones o jardines y bosques, lo que ha generado críticas por parte de los expertos. Sin embargo, el gobierno indio afirma que la medida es beneficiosa para el medio ambiente y que una extensa cobertura forestal proporciona inmensos beneficios ecológicos.
Para investigar estas afirmaciones y verificar si la implementación de incentivos fiscales para la conservación contribuye eficazmente a reducir la deforestación y aumentar la cobertura forestal, los investigadores utilizaron las bases de datos recopiladas para comparar la evolución de estas variables a lo largo del tiempo. Cabe destacar que este es un análisis preliminar que abarca únicamente los dos primeros años de aplicación de la ley. Los propios autores enfatizan que se necesita más tiempo para comparar los efectos en las condiciones de reforestación y los cambios de comportamiento a escala nacional.
Resultados
Tras la introducción de los TFE, la devastación de bosques densos o moderados se redujo en un 51%, desde 1.960 km².2 entre 2011 y 2013 por 969 km2 Entre 2013 y 2015. Sin embargo, los autores enfatizan que este resultado aún no es suficiente para realizar un análisis completo de los efectos derivados de la implementación de la nueva legislación ambiental, principalmente debido a la falta de evidencia empírica sobre las tasas de reforestación. Los autores afirman que, debido al corto tiempo transcurrido entre la creación de la ley y la finalización del estudio, este resultado aún no puede confirmarse. No obstante, los indicios observados son alentadores.
Lecciones de política pública
Hasta la fecha de este estudio, el análisis de los resultados derivados de la implementación del TFE para la cobertura forestal no ha presentado resultados sólidos que indiquen mejoras en los respectivos indicadores de estado. Sin embargo, los autores enfatizan que este análisis es preliminar y presenta indicios alentadores que apuntan a un escenario optimista respecto a los objetivos propuestos por la ley.
En primer lugar, los gobiernos estatales mostraron interés en los incentivos fiscales durante todo el período de análisis, especialmente debido a la posibilidad de revisar la legislación para períodos posteriores a 2019. En segundo lugar, es natural que los ajustes a la planificación gubernamental tarden en implementarse eficazmente, en particular en lo que respecta al uso del suelo. En tercer lugar, si bien se observó cierto impacto general en la reducción de la deforestación, los indicadores de reforestación son excesivamente porosos, debido a la necesidad de que el crecimiento de los árboles cumpla con los criterios pertinentes.
Las conclusiones de los autores también consideran aspectos potencialmente negativos. En primer lugar, a pesar de ser el mayor TFE (Impuesto al Desarrollo Económico) del planeta hasta la fecha, la transferencia anual representa solo el 1,8% de los ingresos estatales totales y podría no ser suficiente para influir en las preferencias políticas. En segundo lugar, los autores advierten sobre la necesidad de incrementar las medidas punitivas para quienes incumplen la preservación ambiental. Finalmente, los investigadores argumentan que es necesario prestar atención a que considerar las plantaciones como cobertura forestal puede generar incentivos inadecuados y llevar a los estados a implementar procedimientos de reforestación sin los requisitos ecológicos necesarios, generando una externalidad negativa, como plantar árboles con valor comercial en lugar de practicar la reforestación recomendada por los expertos.
A pesar de las advertencias, los autores señalan los potenciales beneficios ambientales y sociales de la nueva legislación y afirman que estudios futuros podrán proporcionar respuestas fiables.
Referencia
BUSCH, Jonah; MUKHERJEE, Anit. Incentivo a los gobiernos estatales para proteger y restaurar los bosques mediante transferencias fiscales ecológicas: Reforma de la distribución de los ingresos fiscales en la India. Conservation Letters, vol. 11, n.º 2, pág. e12416, 2018.
