Investigador principal: Viviane Pires Ribeiro
Título del artículo: Energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones entre el Estado y las empresas y resultados de las políticas
Autores: Kathryn Hochstetler y Genia Kostka
Lugar de la intervención: Brasil y China
Tamaño de la muestra: 2 Fuentes de energía renovables
Tema principal: Medio ambiente, energía y cambio climático
Variable principal de interés: Energía solar y eólica
Tipo de intervención: Análisis de la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China.
metodología: Investigación de campo
Hochstetler y Kostka (2015) examinan la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China. Los resultados muestran que ambos países comparten numerosos intereses en materia de energía solar y eólica, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el Estado y las empresas han dado lugar a resultados distintos. En China, en un contexto de relaciones corporativas entre el Estado y las empresas, las intervenciones estatales han sido más integrales, coordinándose con la banca estatal y ofreciendo importantes incentivos financieros y de inversión a empresas estatales o vinculadas al Estado. Por el contrario, en las asociaciones público-privadas de Brasil, el apoyo estatal a la promoción de las energías renovables se ha visto influenciado por una mayor preferencia por las subastas competitivas y unas normas de financiación más estrictas.
Contexto de evaluación
Las negociaciones internacionales sobre el clima han fracasado, en parte debido a las expectativas contradictorias sobre el papel que las grandes potencias emergentes, como China y Brasil, deberían desempeñar en la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Sus tasas de crecimiento económico desde el año 2000 han ido acompañadas de un aumento igualmente rápido de las emisiones. Las inversiones energéticas que estos países están realizando para impulsar su crecimiento económico buscan fijar los niveles de emisiones durante las próximas décadas. Aun con su rápido crecimiento, estas potencias emergentes siguen teniendo millones de ciudadanos de bajos ingresos, lo que deja claro que cualquier acción de mitigación climática debe abordar las necesidades nacionales de desarrollo.
El sector híbrido de energía eólica y solar en Brasil establece una economía política energética que alterna entre agencias públicas nacionales de planificación, contratación y financiación, así como un sector de generación cada vez más privado. Este enfoque de colaboración público-privada comenzó a incluir el apoyo estatal al sector de las energías renovables después de 2002, pero desde 2009 también ha impuesto un sistema de subastas competitivas. El regulador independiente realiza subastas periódicas de licencias para suministrar energía a la red nacional, con la participación de empresas de generación públicas y privadas. Quienes se comprometen a suministrar energía a precios más bajos ganan la subasta. De igual manera, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) otorga crédito para numerosos proyectos a tasas subsidiadas.
En China, las relaciones entre el Estado y las empresas pueden describirse mejor como relaciones entre el Estado y las corporaciones. La continua centralidad del Estado y de las empresas estatales o apoyadas por el Estado en la economía política, así como su estructura de gobernanza autoritaria y descentralizada, sitúan el cálculo de intereses principalmente en las complejas relaciones entre los gobiernos central y local. El Estado colabora con empresas estatales y mixtas para desarrollar un sector de energías renovables globalmente competitivo. El Estado mantiene el control general del mercado, establece las normas y ejerce control sobre la entrada al mercado. Una característica singular del caso chino es la amplia discreción otorgada a los gobiernos locales para orientar el desarrollo económico, lo que confiere al corporativismo estatal chino un marcado carácter local.
Detalles de la intervención
Hochstetler y Kostka (2015) parten del supuesto de que el desarrollo es una prioridad como punto de partida de su estudio, en el que los autores examinan la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China desde el año 2000. Si bien las energías renovables eran prácticamente inexistentes en ambos países en la década de 1990, durante la década de 2000, China amplió su generación de energía eólica y solar, alcanzando simultáneamente el liderazgo mundial en ambos sectores. Brasil genera una cantidad considerable de energía eólica y cuenta con una industria eólica próspera, si bien la expansión de la generación de energía solar es lenta. Ambos países han combinado sus adquisiciones de energías renovables con políticas para desarrollar la capacidad industrial relacionada, pero lo han hecho de maneras diferentes y con resultados distintos.
En este sentido, Hochstetler y Kostka (2015) plantean la siguiente pregunta: ¿qué explica las diferencias en las políticas implementadas y en los resultados del desarrollo climático y las emisiones? Para responder a esta pregunta, los autores utilizan variables explicativas de las teorías clásicas de la política comparada, examinando el papel de las instituciones en la determinación de políticas y resultados.
Detalhes da Metodologia
El análisis se basa en investigaciones de campo realizadas en Brasil y China entre 2010 y 2014. En Brasil, Hochstetler y Kostka entrevistaron a funcionarios de agencias de planificación energética y del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, así como a representantes de la industria y la comunidad. En China, los autores realizaron investigaciones de campo en Pekín y en las provincias de Hunan, Jiangsu y Shandong. El análisis también se basa en documentos de políticas gubernamentales, informes de prensa y fuentes secundarias disponibles.
Resultados
Los resultados de las políticas de desarrollo de energías renovables difieren marcadamente entre Brasil y China. En Brasil, los avances en energías renovables son más modestos, incluyendo algunos éxitos en la fabricación de turbinas eólicas, con un aumento en el número de fabricantes de componentes y un crecimiento acelerado en la generación de energía eólica. Sin embargo, se han identificado pocas actividades de implementación de energía solar, a pesar de los abundantes recursos solares del país. En contraste, durante el mismo período, China alcanzó el liderazgo mundial en la fabricación y el despliegue de energía eólica y solar.
Por lo tanto, los autores argumentan que la diferencia observada en los resultados de las energías renovables se explica en parte por la variación en las relaciones entre el Estado y las empresas en Brasil y China. El modelo de asociación público-privada de Brasil y el modelo corporativo estatal de China representan enfoques diferentes para alinear los intereses del Estado y los participantes del mercado.
En Brasil, el enfoque de asociación público-privada fomentó un inicio más coordinado y deliberado de la generación de energía renovable, que resultó especialmente eficaz en el caso de la energía eólica. El Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de Energía Eléctrica (Proinfa) aplicó tarifas generosas para atraer a actores privados a la producción de energía eólica y ofreció protección del mercado para incentivar la producción local de aerogeneradores y componentes. Las subastas y el financiamiento subsidiado del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social) lograron atraer empresas tanto a la generación como a la producción industrial, pero también disciplinaron la industria al someterla a una feroz competencia de precios en las subastas y a una estricta supervisión de los préstamos del BNDES. Con el tiempo, esto permitió a Brasil desarrollar una industria eólica bastante eficiente, si bien no totalmente competitiva e innovadora a nivel mundial, que contribuye a satisfacer la demanda nacional.
En el caso de la energía solar, el requisito de que los precios, la generación y la producción de componentes cumplan con los objetivos públicos y privados ha fracasado hasta la fecha. Muchas herramientas políticas no pueden considerarse, ya sea porque no se puede obligar a los actores privados a participar o porque los actores públicos se han visto obligados a realizar cálculos a corto plazo basados en fundamentos de mercado. Los fuertes intereses ambientales en la producción solar y las sólidas bases materiales para dicha industria se han visto obstaculizados por las contradicciones entre los precios y los objetivos de producción nacional.
En China, el modelo corporativo estatal otorga a los gobiernos central y locales un mayor número y variedad de influencia para promover la energía solar y eólica. Los directivos de las empresas estatales están sujetos al mismo sistema de evaluación anual de desempeño que los funcionarios públicos, lo que facilita que estos gobiernos orienten el comportamiento corporativo. Además, el sistema bancario está dominado por grandes bancos estatales, que financian empresas de energía renovable estatales o vinculadas al Estado. Dentro de la estructura política autoritaria y descentralizada de China, los gobiernos locales apoyan activamente la expansión de las industrias eólica y solar.
Sin embargo, el enfoque corporativo de China también presenta serios desafíos para el desarrollo de las energías renovables. La intervención excesiva de los gobiernos locales y las sucursales locales de los bancos estatales en ocasiones distorsionó los planes y políticas del gobierno central. La facilidad para otorgar préstamos bancarios a nivel local generó enormes cantidades de deuda a corto plazo, gran parte de la cual parece destinada a convertirse en préstamos morosos. El fácil acceso a la financiación, sumado a la ausencia de fuertes restricciones presupuestarias, resultó en un exceso de capacidad industrial a gran escala y, posteriormente, en el deterioro de las finanzas corporativas.
Lecciones de política pública
Hochstetler y Kostka (2015) argumentan que Brasil y China comparten muchos intereses en materia de energías renovables, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el Estado y las empresas han dado lugar a resultados distintos. En Brasil, un enfoque de colaboración público-privada desempeñó un papel clave en la promoción de la generación de energía eólica y una nueva industria eólica, pero dejó al sector solar prácticamente sin inversión. En China, un enfoque corporativo estatal significó que las agendas políticas de los gobiernos nacionales y locales, así como los intereses de inversión de poderosas empresas estatales y empresas con respaldo estatal, determinaron los resultados de las políticas.
Los responsables políticos de ambos países comparten muchos de los mismos intereses en el desarrollo de la energía solar y eólica. Estas energías reducen la contaminación atmosférica local y ayudan a los líderes nacionales a cumplir con los compromisos internacionales relacionados con el cambio climático. Las energías renovables también contribuyen a resolver los problemas de seguridad energética nacional. La instalación y operación de parques eólicos y solares ofrece beneficios económicos potenciales, aunque estos son mayores si se establecen industrias locales que produzcan componentes para estas industrias.
En resumen, si bien el modelo estatal chino sienta las bases institucionales para un éxito notable en el desarrollo de las energías renovables, este enfoque conlleva un coste significativo. En particular, priorizar la producción de energía renovable sobre la demanda interna de dicha energía ha generado varios resultados indeseables, ya que inicialmente se sacrificó el despliegue de energías renovables en el esfuerzo por construir un sector sólido de producción de energía solar y eólica.
Para otros países en desarrollo, las experiencias de Brasil y China ilustran las numerosas disyuntivas y dilemas que genera la energía renovable basada en la red. La construcción de plantas de energía eólica y solar sigue siendo más costosa que la de plantas de combustibles fósiles para la mayoría de los países, aunque la última década de desarrollo en Brasil, y especialmente en China, ha modificado notablemente estos cálculos. Para los países que desean equilibrar los mayores costos de generación con las ganancias económicas derivadas de la incorporación de una nueva y dinámica industria de fabricación de componentes, la experiencia de estos dos gigantes sugiere que se enfrentarán a un delicado equilibrio entre ambos objetivos.
Referencias
Hochstetler, K., y Kostka, G. (2015). Energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones entre el Estado y las empresas, y resultados políticos. Política Ambiental Global, 15(3), 74-94.
