Investigador principal: Eduardo Miller de Figueiredo
Título del artículo: Asociaciones Público-Privadas (APP): ¿Una fuente alternativa de crecimiento económico en el Estado de Minas Gerais?
Autores del artículo: Ricardo da Costa Nunes y Selene Peres Nunes
Lugar de la intervención: Minas Gerais, Brasil
Tamaño de la muestra: Deuda pública 1996-2016
Sector: Finanzas
Tipo de intervención: Efectos de las asociaciones público-privadas
Variable principal de interés: Deuda como porcentaje del PIB
Método de evaluación: Otros
Problema de política
Las asociaciones público-privadas (APP) buscan eliminar las restricciones a la financiación pública de proyectos de infraestructura por parte del sector privado, impulsando así el crecimiento económico (Pasin y Borges, 2003). Además, se espera que esta asociación mejore la eficiencia de la gestión de proyectos públicos, como ha ocurrido en otros países como Inglaterra, Irlanda, Portugal, España y Sudáfrica. Esta forma contractual alternativa permite asociaciones entre los sectores público y privado, donde el proyecto sigue siendo público y está sujeto a la regulación estatal, pero los organismos gubernamentales actúan para prevenir el abuso de poder monopolístico por parte de empresas privadas.
La Teoría de la Elección Pública argumenta que el aumento del gasto en personal y de la deuda pública se debe a las exigencias corporativistas que satisfacen los políticos que desean permanecer en la vida política. Además, diagnostica que cuanto más interviene el Estado en la economía, permitiendo un aumento de la deuda pública, mayor es la necesidad de sustituir la actividad pública por la privada.
Partiendo del supuesto de que el crecimiento a partir de la adopción de APPs depende de que la política económica de la entidad federativa esté orientada al crecimiento económico, los autores analizan el papel que las APPs pueden desempeñar en el financiamiento del crecimiento económico en Minas Gerais.
Contexto de evaluación
En 2015, Minas Gerais ocupó el segundo lugar en ingresos estatales del país, según el Balance General del Sector Público (BSPN). Sin embargo, en el período 2014-2016, los ingresos corrientes se mantuvieron prácticamente constantes en términos nominales; es decir, al considerar la inflación, se observa una disminución real. Una posible explicación de la reducción en la recaudación sería el intercambio de favores entre políticos y grupos de interés, con el objetivo de obtener el apoyo de estos grupos para la reelección de los gobernantes (Silva, 2018).
El aumento de los gastos de personal durante el período analizado también demuestra la gravedad de la situación del estado. Si bien se defiende la inclusión de jubilados y pensionados en el cálculo de los gastos de personal, es preciso reconocer que la seguridad social es el principal problema de las finanzas públicas. En Minas Gerais, el déficit alcanzó los 14,8 millones de reales en 2016 y la tendencia es a aumentar, ya que los trabajadores activos de hoy serán los jubilados del mañana, y los jubilados de hoy serán los pensionados del mañana, lo que demuestra que la posibilidad de un desequilibrio futuro es la más preocupante.
La situación fiscal en Minas Gerais se considera muy frágil. Incluso si la economía retorna al crecimiento, las pensiones, los gastos de personal, el incumplimiento de los límites de endeudamiento y las elevadas obligaciones financieras son preocupantes. Dada la falta de recursos estatales para financiar proyectos que influyan en el crecimiento económico, se han buscado alianzas público-privadas para subsanar esta deficiencia y promover el crecimiento económico.
Detalles de la política
Los autores argumentan que el origen del modelo de concesiones se deriva de la crisis del Estado intervencionista. Es decir, existe un alto nivel de deuda pública que encarece la financiación de nuevas inversiones, la necesidad de equilibrar las finanzas públicas, la necesidad de un superávit primario para reducir la deuda pública y la limitación de los recursos presupuestarios, lo que lleva a la asignación de ingresos a gastos en educación, salud y seguridad social. Esto provoca que la ineficiencia gubernamental encuentre en las APP (Asociaciones Público-Privadas) una vía alternativa para financiar la infraestructura necesaria.
Las asociaciones público-privadas (APP) están menos sujetas a control y buscan maximizar sus beneficios, siguiendo la lógica del sector privado. Por lo tanto, las empresas contratadas son más eficientes y productivas que las empresas públicas, según Friedman y Friedman (1977). Esto se debe a que los gestores de proyectos públicos suelen actuar por motivos políticos, persiguiendo sus propios objetivos o los de quienes los designaron (Shapiro y Willig, 1990). Para combatir este tipo de comportamiento, la normativa que rige las APP debe estar bien definida, brindando seguridad al empresario privado (Wald, 2005). Por lo tanto, los pliegos de condiciones deben considerar diversas situaciones económicas y controles de rendimiento adecuados.
Entre todos los factores fiscales, la principal motivación para adoptar las APP es la expectativa de capacidad de gestión y financiera del sector privado, lo que aumentará la eficiencia de las actividades. Sin embargo, cabe destacar que cualquier beneficio fiscal derivado de las asociaciones público-privadas podría desaparecer si aumenta el gasto en otras áreas públicas. Por lo tanto, el Estado debe mantener la disciplina fiscal en toda la administración pública, garantizando la responsabilidad fiscal y facilitando la transparencia necesaria y fiable de los datos de las cuentas públicas, permitiendo a la sociedad monitorear la situación financiera y el gasto público.
Sin embargo, no habrá resultados satisfactorios en materia de aumento de ingresos y eficiencia con las APP mientras el Gobierno de Minas Gerais siga teniendo déficits primarios resultantes de los gastos de personal.
Método de evaluación
La falta de recursos en el Estado de Minas Gerais fue un factor decisivo en la implementación de APP, en las que el objetivo no era la mejor asignación de recursos sino un ingreso adicional para financiar gastos públicos que crecían con el tiempo.
Teniendo en cuenta lo anterior, los autores recurren a una investigación bibliográfica exploratoria para verificar si los gastos de personal afectaron el crecimiento económico. Para ello, el artículo describe el comportamiento de la deuda de Minas Gerais durante el período 1996-2016, con datos sobre la deuda consolidada y los ingresos por ICMS (impuesto estatal sobre las ventas), el servicio de la deuda y los gastos de personal, recopilados del sitio web del Tesoro Nacional y del IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística).
Para los cálculos econométricos se utilizaron estimadores de mínimos cuadrados ordinarios (MCO), los cuales presentaron resultados eficientes y confiables luego de la presentación de pruebas confirmatorias.
Resultados
Los resultados muestran que los gastos de personal explican la variable dependiente, la deuda como porcentaje del PIB. Sin embargo, el servicio de la deuda no afectó a la deuda, lo que permite concluir que los pagos de intereses no fueron responsables del aumento de la deuda pública.
El aumento de la deuda se explicó por los sucesivos incrementos en los gastos de personal, que incluyen desembolsos para empleados activos y jubilados. En otras palabras, se encontró una relación de aproximadamente el 30% entre el aumento de los gastos de personal y el aumento de la deuda pública del Estado de Minas Gerais.
Estos resultados son consistentes con la Teoría de la Elección Pública, ya que, según los autores que desarrollaron la teoría, las demandas corporativistas y la elección de políticos que gastan a mansalva van de la mano, lo que lleva a un aumento de los gastos de personal y al crecimiento de la deuda.
El problema fiscal en Minas Gerais no es fácil de resolver, dada la expansión del gasto en seguridad social, gastos de personal y obligaciones financieras. Además, el estado no mantiene una estricta disciplina fiscal. Por lo tanto, es evidente que el gasto estatal no busca el crecimiento económico, sino únicamente servir a los intereses de grupos de presión.
Finalmente, los autores señalan que el análisis de las cuentas del Estado de Minas Gerais demuestra que el crecimiento de los gastos de personal y la deuda pública anula las ganancias fiscales derivadas de las asociaciones público-privadas y otras flexibilizaciones fiscales. En vista de ello, la implementación de las APP solo generó liquidez para que el Estado continuara su política de expansión del gasto.
Lecciones de política pública
Las asociaciones público-privadas tienen el importante objetivo de sortear las restricciones presupuestarias gubernamentales para invertir en la infraestructura necesaria para el crecimiento económico. Sin embargo, este tipo de contrato no produce resultados satisfactorios cuando los gobiernos siguen incrementando los gastos de personal.
Referencia
DA COSTA NUNES, Ricardo; NUNES, Selene Peres Peres. Asociaciones Público-Privadas (APP): ¿Una fuente alternativa de crecimiento económico en el estado de Minas Gerais?. Revista Estudios y Pesquisas em Administración, vol. 4, n. 1, pág. 70-92, 2020.
