Investigador principal: Ángelo Cruz do Nascimento Varella
Título del artículo: RESPUESTAS MUNICIPALES A LAS TRANSFERENCIAS FISCALES ECOLÓGICAS EN BRASIL: UN ENFOQUE DE DATOS DE PANEL MICROECONOMÉTRICO
Autores del artículo: Nils Droste, Guilherme Rodrigues Lima, Peter Herman May e Irene Ring
Lugar de la intervención: Brasil
Tamaño de la muestra: Municipios brasileños
Tema principal: Medio ambiente, energía y cambio climático
Tipo de intervención: Efectos de la adopción transferencias fiscales verdes
Variable principal de interés: Proporción de áreas de preservación ambiental
Método de evaluación: Evaluación experimental (ECA)
Problema de política
La sostenibilidad ambiental es un desafío global que afecta a todos los sectores de la sociedad. La búsqueda de soluciones y políticas públicas que garanticen la preservación del medio ambiente se enfrenta a obstáculos económicos, políticos y sociales, que los gobiernos de diversos países abordan de diversas maneras, buscando un equilibrio entre el desarrollo sostenible y la viabilidad financiera.
En Brasil, varios autores abogan por el uso de transferencias fiscales ecológicas, herramientas empleadas durante décadas en el país para redistribuir los fondos provenientes de la recaudación tributaria de los niveles superiores a los inferiores de gobierno. De esta manera, los estados y municipios que actúan eficazmente para preservar áreas de interés ambiental reciben una compensación económica.
Contexto de evaluación
Una de las principales políticas de transferencias fiscales ecológicas está caracterizada por el ICMS Ecológico (ICMS-E), instrumento que redistribuye parte de los recursos del Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS) con base en factores de preservación ambiental, como la existencia de áreas de protección ambiental y la conservación de regiones ricas en recursos hídricos.
Populares en varios países del mundo, como Alemania, Australia, Francia, India, Indonesia, Portugal y Suiza, los programas de transferencia de impuestos verdes se utilizan para obtener financiación para acciones orientadas a la sostenibilidad ambiental. Los investigadores debaten la aplicación de este tipo de herramienta a nivel global, con el objetivo de incentivar a los países subdesarrollados a intensificar sus esfuerzos locales de preservación ambiental.
En Brasil, Paraná fue el estado pionero en implementar el ICMS-E (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios - Optativo) en 1991, tras la presión política de los municipios, obligados a mantener Áreas de Protección Ambiental (AP) en sus territorios. Desde entonces, otras 16 unidades federativas han adoptado medidas similares, en particular la legislación promulgada en los estados de Ceará y Pernambuco, en el noreste, que incluye parámetros sociales en el cálculo del ICMS-E (denominado ICMS Socioambiental), y en el estado de Minas Gerais, donde la medida se denominó "Ley Robin Hood", ya que su principal objetivo es redistribuir recursos financieros a los municipios más pobres de la región.
Detalles de la política
En general, el ICMS-E (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios - Electrónico) utiliza parámetros de conservación ambiental mediante un cálculo que considera la proporción de áreas ambientales protegidas de un municipio en comparación con otros municipios del estado. Por lo tanto, con base en esta proporción, que varía según la entidad federativa, los recursos estatales del ICMS se redistribuyen en beneficio de las localidades que han mantenido áreas protegidas federales, estatales y municipales, así como los recursos hídricos pertinentes.
Para ayudar al lector a poner estos esfuerzos en perspectiva, en 2014, aproximadamente el 18% del territorio brasileño contaba con algún tipo de protección ambiental, de la cual el 8,8% era federal, el 8,9% estatal y el 0,3% municipal. Aunque parezca pequeño, estas proporciones son considerables. Representando solo el 0,3% del territorio nacional, la superficie correspondiente a áreas protegidas municipales, por ejemplo, equivale a la superficie de Bélgica.
La implementación del ICMS-E presenta varias características interesantes. En el texto, los autores destacan cinco puntos principales:
- La legislación no requiere costos adicionales para los estados y el gobierno federal, ya que implica la redistribución de recursos derivados de la recaudación fiscal;
- La ley conduce a una cierta descentralización del proceso de toma de decisiones en materia de preservación del medio ambiente;
- Esto constituye un incentivo para la preservación del medio ambiente y, en consecuencia, para aumentar la disponibilidad de este bien público para la sociedad;
- Esto aumenta la probabilidad de enviar recursos financieros a municipios con menor poder adquisitivo;
- La ley tiene un bajo costo de implementación.
Método de evaluación
Para medir los efectos de la implementación del ICMS-E (Impuesto sobre Circulación de Bienes y Servicios - Electrónico) en Brasil, los autores recopilaron datos del Registro Nacional de Unidades de Conservación (CNUC), del Ministerio del Medio Ambiente, del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) y de las secretarías estatales, respecto a informaciones sobre las unidades de preservación ambiental y las características ambientales, económicas y sociales de los municipios brasileños, durante los años de 1991 a 2009.
Con base en la base de datos, los autores realizan un análisis econométrico denominado "datos de panel", que permite monitorear la evolución de los municipios a lo largo del tiempo. El objetivo es medir si la legislación ICMS-E fomenta la implementación y el mantenimiento de las áreas de protección ambiental amparadas por la ley. En otras palabras, los investigadores buscaban determinar si la ley incentiva efectivamente a las ciudades brasileñas a intensificar las medidas de preservación del medio ambiente.
Resultados
En general, el análisis del estudio indica que la implementación del ICMS-E aumenta la proporción de áreas ambientales legalmente protegidas. En otras palabras, la legislación mejora eficazmente las condiciones de conservación ambiental en Brasil.
Un punto importante a destacar es que esta relación observada fue más fuerte en las regiones con mayor Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, lo que significa que la preservación ambiental es mayor en las regiones más ricas. Según los autores, esto indica que las zonas más pobres necesitan abordar otros problemas, a menudo más urgentes, antes de priorizar la preservación ambiental. Por lo tanto, garantizar condiciones mínimas para todas las regiones se vuelve aún más crucial.
En cuanto a los municipios, los resultados son complejos. Los municipios con presencia industrial presentan el mayor costo de oportunidad para la existencia de áreas protegidas. Por el contrario, la presencia de agricultura, la densidad urbana y el PIB per cápita tienden a mostrar mejores resultados en cuanto a la proporción de áreas preservadas. También se observó cierta competencia por las áreas de conservación federales y municipales tras la implementación del ICMS-E (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios - Estatal), de modo que las regiones con grandes áreas protegidas a nivel federal tienden a no tener normas aplicables al ICMS-E.
Lecciones de política pública
Dados los costos inherentes a la preservación ambiental y los beneficios sociales derivados de estas prácticas, las políticas públicas que implican transferencias fiscales ecológicas gozan de gran reconocimiento en la literatura académica, y estudios empíricos avalan sus ventajas. De hecho, este estudio demuestra que el ICMS-E (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios - Ecológico) es una herramienta eficaz para la creación y el mantenimiento de áreas de interés ambiental en el territorio brasileño, que posee algunas de las reservas de recursos naturales más exuberantes e importantes del mundo.
Además de la preservación ambiental, políticas públicas como el ICMS-E (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios - Electrónico) fomentan la redistribución del ingreso y benefician a localidades que tendrían dificultades para implementar acciones efectivas de preservación ambiental simultáneamente con sus actividades económicas. Debido al costo de oportunidad de mantener las áreas de preservación ambiental, los municipios con escasos recursos se ven beneficiados e incentivados por este tipo de legislación, generando valor ambiental y social añadido para Brasil.
Referencia
DROSTE, Nils et al. Respuestas municipales a las transferencias fiscales ecológicas en Brasil: un enfoque de datos de panel microeconométricos. Política Ambiental y Gobernanza, vol. 27, n.º 4, págs. 378-393, 2017.
