Investigador principal: Eduardo Miller de Figueiredo
Título del artículo: Incentivos a la corrupción y la inacción en el servicio público: un análisis del diseño de mecanismos
Autores del artículo: Mauricio Bugarín y Fernando B. Meneguin
Lugar de la intervención: Brasil
Tamaño de la muestra: Datos del TCU (Tribunal de Cuentas de la Unión) 2002-2013
Sector: Política económica y gobernanza
Tipo de intervención: Efectos de los puestos de alta dirección y asesoramiento (DAS)
Variables de interés: Auditorías especiales
Método de evaluación: Mínimos cuadrados apilados (POLS)
Problema de política
Las leyes y las decisiones judiciales establecen un conjunto de reglas para situaciones económicas que deben regularse y no pueden dejarse al libre albedrío de la sociedad; esto, en última instancia, se refleja en la eficiencia de las transacciones económicas. Aun así, es necesario que las instituciones funcionen perfectamente calibradas para que el sistema económico sea eficiente. En otras palabras, las instituciones demasiado laxas pueden generar abusos, mientras que las extremadamente rígidas generan un comportamiento excesivamente cauteloso. Por lo tanto, es fundamental encontrar un equilibrio entre estos dos polos opuestos.
La eficiencia en el gasto de los recursos públicos es una demanda creciente de la sociedad debido a la calidad de los servicios gubernamentales prestados. Por lo tanto, los autores buscaron evaluar los incentivos que generan las instituciones en el comportamiento de los gestores públicos.
Según Mendes (2011), el modelo de licitación vigente en el país favorece a las empresas que operan con el precio más bajo, lo que brinda oportunidades a empresas con estructuras precarias para obtener ofertas a precios excesivamente bajos, recibir pagos anticipados y ofrecer un servicio de baja calidad. Por lo tanto, Mendes (2011) sugiere que debería existir la opción de nombramiento libre para puestos directivos de alto nivel, ya que estas personas serían quienes guiarían la política administrativa.
Por tanto, las cuestiones evaluadas durante la investigación abarcan el control de la corrupción versus la maximización del retorno social de las acciones del directivo, y cómo reaccionan los empleados temporales a los incentivos institucionales en comparación con los funcionarios de carrera.
Contexto de evaluación
Según Tanzi (1998), la eficiencia del sector público se ve afectada por la corrupción, ya que, si se produce fraude durante el proceso de licitación, la empresa adjudicataria puede no ser la más eficiente en la prestación del servicio y, además, reduce la eficacia del gasto público al desviar fondos para el enriquecimiento personal. En Brasil, la productividad del gasto público equivale al 60% de la del sector privado, según un estudio comparativo entre sectores realizado por Cândido Jr. (2001).
La clasificación de Transparencia Internacional refleja el nivel de corrupción en el país. En 2013, Brasil obtuvo una puntuación de 4,2, lo que indica un nivel grave de corrupción, ya que las puntuaciones inferiores a 5 presentan esta característica.
Existen dos categorías de profesionales que ocupan puestos de alta dirección y asesoramiento (DAS): (i) empleados de carrera permanentes (categoría C) y (ii) puestos comisionados y temporales (categoría T). En esta categoría, el directivo, tanto del sector privado como del público, se preocupa por el retorno social de su desempeño. Cuanto mayor sea su dedicación, mayor será el beneficio social que generará al ocupar el puesto de DAS.
Detalles de la política
Considerando que los distintos gerentes asignan distintos pesos al valor de su contribución a la sociedad y al retorno personal privado de ocupar un puesto directivo de alto nivel, los autores definen dos tipos de gerentes:
- Gerente Social: aquellos que valoran mucho su contribución social;
- Gestor privado: aquellos que valoran poco su contribución social.
Además de que el salario afecta los ingresos del gerente, también se ve afectado por las decisiones que toma en el desempeño de sus funciones. En vista de esto, los autores definen tres posibles decisiones distintas:
- Decisión N: Un gerente que cumple su rol siguiendo cuidadosamente todas las regulaciones, independientemente del resultado, por lo que no representa ningún riesgo para sí mismo.
- Beneficio social de la decisión:
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- Beneficio social de la decisión:
- Decisión S: El gerente centra sus acciones en el retorno social potencial, utilizando instrumentos que pueden ser cuestionables en el futuro.
- Beneficio social de la decisión:
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- Beneficio social de la decisión:
- Decisión P: Un gerente que toma decisiones basándose únicamente en el beneficio personal privado directo a través del mal uso de recursos públicos, lo que probablemente puede conducir a un castigo futuro.
- Ingresos adicionales:
- Ingresos adicionales:
Se supone que el beneficio privado de la corrupción es mayor que el retorno social de la actividad () y que existe un beneficio neto de las acciones innovadoras para el gerente, independientemente de si se elige la decisión S o P. Dado que ambas decisiones implican ignorar las regulaciones, existe el riesgo de un castigo futuro, que es la pérdida del cargo público.
Por tanto, los autores definen que si el gerente asigna un valor bajo al bienestar social, preferirá la decisión P, mientras que el gerente que asigna un valor alto al bienestar social llegará a la siguiente conclusión:
El gerente prefiere asumir riesgos en actividades corruptas para el beneficio de la sociedad en lugar de para obtener ganancias personales.
El gerente prefiere correr riesgos en actividades corruptas para beneficio personal antes que arriesgar su vida en beneficio de la sociedad.
Detalhes da Metodologia
Para evaluar la posible relación entre la práctica de delitos en la administración pública y la presencia de funcionarios designados en los ministerios, se utilizó la variable de Auditorías Especiales (AEE) enviadas al Tribunal de Cuentas de la Unión. Los controles utilizados son: porcentaje de puestos del DAS ocupados por funcionarios de carrera, gasto ejecutado por el ministerio, número de puestos del DAS, número total de empleados en el ministerio y tipo de ministerio.
Debido a que contaban con datos de panel, y después de una serie de pruebas, los autores optaron por estimar el modelo utilizando el método de Mínimos Cuadrados Apilados (SLOS).
Resultados
Entre 2002 y 2013, el porcentaje promedio de puestos de trabajo ocupados por funcionarios titulares fue de alrededor del 65%, con variaciones entre el 15% y el 93% según el ministerio. Los Ministerios de Finanzas, Ciencia y Tecnología, y Desarrollo, Industria y Comercio presentaron el mayor porcentaje de funcionarios de carrera en puestos de trabajo, posiblemente porque estos ministerios se ocupan de asuntos más complejos.
Gráfico 1: Evolución de la cobertura de plazas comisionadas por funcionarios de carrera.
Sin embargo, si bien los Ministerios de Turismo y Deportes presentan la menor participación de funcionarios de carrera en puestos del DAS, ambos ministerios fueron noticia nacional por su participación en escándalos relacionados con el uso indebido de recursos financieros. Por lo tanto, según los autores, esta evidencia podría sugerir un comportamiento más oportunista por parte de personas sin un vínculo permanente con el servicio público.
Los principales resultados estimados mediante POLS demostraron el mismo efecto sugerido por el modelo teórico: cuantos más funcionarios de carrera ocupen puestos en el DAS, menor será la incidencia de ECT por unidad presupuestaria autorizada. En otras palabras, reducir en 10 puntos la participación relativa de los funcionarios de carrera en puestos en el DAS de un ministerio puede generar alrededor de 7 ECT por cada mil millones de gasto de ese ministerio.
Además, otro resultado sugiere que aumentar el número de puestos DAS puede ser beneficioso para la administración pública, lo que sugiere que algunos procesos de TCE pueden estar motivados por la incompetencia administrativa.
Otro punto que señalan los autores es que las acciones tomadas al margen de la ley son tratadas con la misma severidad, independientemente de si fueron motivadas por la corrupción o por el deseo de mejorar el resultado social de las políticas públicas.
Lecciones de política pública
En general, el estudio demuestra la necesidad de considerar una manera de motivar a los funcionarios de carrera para que implementen acciones que resulten en mejoras en la administración pública. Además, se observó que la provisión de puestos en la Dirección y Servicios de Asesoría (DAS) debería adoptar criterios de mérito en lugar de criterios políticos.
Referencia
BUGARÍN, Mauricio; MENEGUIN, Fernando B. Incentivos a la corrupción e inacción en el servicio público: Un análisis del diseño de mecanismos. Estudos Econômicos (São Paulo), v. 46, pág. 43-89, 2016.
