Investigador principal: Ángelo Cruz do Nascimento Varella
Título del artículo: El ICMS Socioambiental de Pernambuco: Una evaluación de los componentes socioeconómicos de la política con base en el proceso de Markov.
Autores del artículo: Luiz Honorato da Silva Júnior y Eryka Fernanda Miranda Sobral
Lugar de la intervención: Pernambuco, Brasil
Tamaño de la muestraDatos socioeconómicos de los municipios de Pernambuco de 2004 a 2009
Sector: Política económica y gobernanza
Tipo de intervención: Efectos del ICMS Socioambiental en la redistribución de recursos
Variable principal de interés: Adhesión de los municipios al ICMS Socioambiental (Impuesto sobre Circulación de Bienes y Servicios)
Método de evaluación: Otro – Proceso de Markov
Problema de política
Uno de los mayores desafíos en Brasil es mejorar los bajos indicadores de salud y educación, relacionados con problemas ambientales y dificultades para financiar la gestión municipal. En particular, la región Nordeste presenta localidades con resultados preocupantes y, por consiguiente, es objeto de diversas políticas públicas que buscan mitigar estas características negativas.
Sin embargo, resolver estos problemas es un desafío complejo y a largo plazo que involucra a diversos sectores de la sociedad y el gobierno, y posee características regionales distintivas. Los autores destacan el caso de Pernambuco, que, según Silva Júnior et al. (2010), presenta, al igual que otros estados brasileños y los de la región Nordeste, una grave ineficiencia en la gestión del gasto público, agravada por problemas sociales y ambientales.
Contexto de evaluación
Los académicos argumentan que abordar el problema de la gestión pública ineficiente mediante incentivos financieros para los municipios que logren mejorar sus condiciones socioambientales puede ser una estrategia eficaz. De hecho, en las últimas décadas ya se han implementado en Brasil varias iniciativas que abordan los problemas de gestión pública mediante incentivos económicos.
Paraná fue el primer estado brasileño en crear un sistema gubernamental de incentivos económicos a través del ICMS ecológico (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios), establecido en 1991. Esta política pública consiste en ofrecer recompensas financieras, basadas en la redistribución de los ingresos del ICMS, a los municipios que implementen buenas prácticas ambientales como el mantenimiento de unidades de conservación y fuentes de agua.
Pernambuco fue el noveno estado brasileño y el primero del noreste en implementar una política pública basada en el ICMS (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios) ecológico. En el año 2000, el estado implementó la Ley Socioambiental del ICMS, inspirada en el modelo pionero de Paraná y en la legislación similar promulgada en Minas Gerais en 1995.
Detalles de la política
El propósito de la política pública socioambiental del ICMS es generar una sana competencia entre los municipios de la región, de modo que las mejoras en áreas prioritarias como educación, salud y eficiencia en la gestión de los recursos públicos se vean recompensadas económicamente mediante la redistribución de las transferencias estatales del ICMS. De esta manera, los municipios con menores transferencias estatales pueden trabajar para aumentar los requisitos legales específicos, mejorando los aspectos sociales y ambientales, a la vez que obtienen mayores beneficios en transferencias estatales, generando beneficios locales en regiones con una amplia variedad de desafíos geográficos y socioeconómicos.
Cabe destacar que, para que esto sea cierto, los municipios deberán responder a los incentivos propuestos por la ley y esforzarse por maximizar los beneficios de la redistribución de estos fondos estatales, ya sea mejorando la gestión de sus recursos o invirtiendo en iniciativas sociales y ambientales. Estas características generan cierta meritocracia, en el sentido de una gestión pública más eficiente y centrada en el beneficio social.
Método de evaluación
Para verificar si la política trajo beneficios a los municipios y al estado de Pernambuco, los investigadores recopilaron datos socioeconómicos y ambientales de la Secretaría de Hacienda del Estado de Pernambuco (SEFAZ-PE), del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) y del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), correspondientes a los años 2004 a 2009.
Con base en la base de datos, los investigadores utilizaron un método denominado "proceso de Markov", que permite analizar las reacciones de los municipios de Pernambuco a los criterios del ICMS Socioambiental (Impuesto sobre Circulación de Bienes y Servicios), a partir de su implementación, así como hacer predicciones a largo plazo sobre la adopción de medidas municipales relacionadas con la legislación.
Según la metodología del proceso de Markov, se seleccionaron tres criterios: Educación, Salud e Ingresos Tributarios Propios. Para cada criterio, los municipios se dividieron en cuatro grupos, según los porcentajes correspondientes a cada uno.
Resultados principales
Entre 2004 y 2009, las transferencias provenientes del ICMS Socioambiental (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios) a los municipios de Pernambuco superaron los 400 millones de reales. En consecuencia, los montos transferidos por ley representan contribuciones significativas a los ingresos municipales en localidades con menor poder económico. De hecho, como se puede observar en el siguiente gráfico, los municipios más pequeños y pobres presentan una mayor dependencia financiera de criterios socioambientales.
Se puede observar que la ley tiene una función de redistribución del ingreso, como también se observa en otros estados brasileños, como Minas Gerais, donde la práctica se conoció como la "Ley Robin Hood". En cuanto a la dependencia de los municipios, el siguiente mapa muestra que las regiones más pobres del estado son también las localidades con mayor dependencia de las transferencias estatales.
Respecto a los demás resultados del análisis, las conclusiones de los autores pueden resumirse de la siguiente manera:
- Criterios de educación
Este criterio mostró una baja probabilidad de cambio de grupo, de modo que, tras la implementación del ICMS Socioambiental (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios), el 84% de los municipios no cambiaron de grupo, con 17 municipios pasando a un grupo mejor y 13 municipios a uno peor. Con base en este criterio, los autores afirman que la aplicación de la legislación tuvo poco mérito, lo cual se corrigió con cambios en la ley después de 2009.
2. Criterios de salud
A diferencia del criterio de Educación, se observa una movilidad significativa entre grupos en el criterio de Salud, principalmente debido a las medidas para combatir la mortalidad infantil. Durante el período, solo el 30% de los municipios no cambiaron de grupo, lo que significa que 69 municipios mejoraron su situación inicial y 59 empeoraron. Los autores destacan un deterioro relativo en los municipios más pobres.
3. Criterio de ingresos fiscales propios
Para este criterio, se observó que el 50% de los municipios se mantuvo en los mismos grupos, con 53 mejorando respecto a su posición inicial y 39 empeorando. Los autores indican que existen beneficios simultáneos entre las regiones pobres y ricas del estado, de modo que la legislación beneficia a quienes logran mejorar aspectos de la gestión financiera. Por el contrario, existe una penalización observable por la ineficiencia.
4. Previsiones a largo plazo
En cuanto a las proyecciones a largo plazo, los autores afirman que, si se mantienen las características de la legislación, más de la mitad de los municipios del estado ascenderían a grupos superiores, tanto en educación como en salud. Por lo tanto, se puede afirmar que la existencia del Impuesto Socioambiental sobre la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS) genera incentivos beneficiosos y positivos para los esfuerzos individuales de mejora.
Lecciones de política pública
El ICMS (Impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios) Socioambiental demuestra ser una herramienta eficiente y económica para la mejora de la gestión social, ambiental y de los recursos públicos. Al premiar las buenas prácticas, crea incentivos positivos que impulsan a los administradores y alcaldes a buscar mejoras en sus respectivos municipios, generando riqueza gracias a la adopción de los requisitos de la legislación. De esta manera, caracteriza una política pública moderna y bien planificada.
Sin embargo, cabe señalar que recompensar la eficiencia penaliza la ineficiencia, lo que significa que los municipios pobres pueden tener dificultades excesivas para superar los indicadores de las regiones ricas. Por lo tanto, es necesario monitorear los resultados y adaptar las normas a las características regionales y socioeconómicas de cada región.
ReferenciaSOBRAL, Eryka Fernanda Miranda; DA SILVA JUNIOR, Luiz Honorato. El ICMS socioambiental de Pernambuco: una evaluación de los componentes socioeconómicos de la política basada en el proceso de Markov. Planificación y políticas públicas, n.º 42, 2014.
