Investigador principal: Omar Barroso Khodr
Autores: Li y Zhang (2026)
Título original: ¿De quiénes son las voces que se escuchan? El impacto de la participación ciudadana en la atención política en China.
Lugar de la intervención: China
Tamaño de la muestra: 1396 observaciones
Variable principal de interés: Sensibilización ambiental pública en el sitio 'i'
Tipo de intervención: Políticas de concienciación ambiental y social.
metodología: Método generalizado de momentos (GMM) y estimación en dos etapas (2SLS)
Resumen
La creciente importancia de la investigación ambiental en la administración pública subraya la necesidad de examinar cómo la participación ciudadana moldea las regulaciones ambientales. Sin embargo, el impacto de esta participación en la atención gubernamental a las políticas sigue siendo en gran medida desconocido. Li y Zhang (2026) investigan si la participación ciudadana tiene implicaciones prácticas para la formulación de políticas o si desempeña únicamente un papel normativo en el contexto del ambientalismo autoritario. Según la teoría de la visibilidad, la participación de actores políticamente visibles puede influir significativamente en la percepción pública y la formulación de políticas. Con base en datos de ciudades chinas a nivel de prefectura, los autores encontraron que, si bien la participación de los ciudadanos comunes aumenta la conciencia ambiental local, estos efectos no son estadísticamente significativos. En cambio, la participación de actores políticamente visibles amplía considerablemente la conciencia ambiental entre los ciudadanos locales, generando mayor atención a las políticas y mejoras positivas a corto plazo en los resultados ambientales. Además, la conciencia ambiental pública afecta principalmente la atención absoluta a las políticas, no la relativa. De acuerdo con la teoría del equilibrio puntuado, es improbable que se produzcan cambios significativos en la atención relativa a las políticas sin grandes perturbaciones o una mayor visibilidad de los problemas ambientales. Esto se debe a que los gobiernos locales en los países en desarrollo necesitan equilibrar múltiples prioridades contrapuestas, lo que dificulta la reasignación de atención y recursos de otros asuntos críticos. Nuestros resultados indican el impacto diferenciado de la participación pública —según los distintos grados de visibilidad política— en la conciencia ambiental, y demuestran cómo esta conciencia influye en la atención política absoluta, pero no en la relativa, en la formulación de políticas locales.
- Problema de política
Los autores buscan abordar un problema central de política pública que aún ha sido poco explorado en la literatura: la falta de una comprensión precisa de cómo la participación ciudadana influye en la atención que los gobiernos prestan a las regulaciones ambientales, especialmente en contextos de ambientalismo autoritario. Si bien se reconoce que la participación ciudadana puede mejorar la calidad de las decisiones ambientales y promover el desarrollo sostenible, los niveles de concienciación y participación varían considerablemente entre los diferentes contextos, lo que genera inconsistencias en el comportamiento y posibles conflictos.
Además, la literatura carece de una cuantificación precisa del papel de la participación ciudadana en la configuración de las regulaciones locales, en parte debido a la ausencia de indicadores claros para medir tanto la participación como la intensidad de la regulación ambiental. Otro problema señalado es que, si bien el Estado es el principal responsable de la gestión ambiental, la literatura reciente se centra principalmente en las interacciones conductuales entre el gobierno y las empresas.
Así pues, según los autores, existe una brecha significativa en cuanto al papel de la participación ciudadana en la definición de la atención política gubernamental; es decir, la importancia que se le atribuye a un tema específico en la agenda política, en un espacio cada vez más saturado de prioridades múltiples. Esto plantea una pregunta fundamental: ¿cómo influye la participación ciudadana en la atención que el gobierno presta a la regulación ambiental?
En este contexto, los autores identifican a China como un entorno idóneo para investigar este tema, ya que el país representa el paradigma del "ambientalismo autoritario", caracterizado por una fuerte centralización y una delegación de la implementación a los gobiernos provinciales y municipales. En este contexto, suele existir una discrepancia entre la implementación de políticas y la participación local, atribuida en parte a la falta de visibilidad política de dicha participación.
Finalmente, no existe consenso sobre cómo evaluar la sostenibilidad de este modelo autoritario, y persisten los debates sobre cómo la atención política a la gobernanza ambiental influye en la participación ciudadana. Cabe destacar que la dimensión de la participación ciudadana —fundamental para medir el éxito o el fracaso de la gobernanza ambiental— ha sido en gran medida ignorada. Por lo tanto, este artículo busca subsanar esta deficiencia examinando las relaciones entre la participación ciudadana, la conciencia ambiental y la atención política, utilizando datos originales de ciudades chinas a nivel de prefectura.
- Contexto de implementación de políticas
Este estudio se enmarca en el contexto de la gobernanza ambiental bajo regímenes autoritarios, tomando a China como paradigma del "ambientalismo autoritario". En este sistema, existe una fuerte dirección central, pero la implementación de las políticas se delega a los gobiernos provinciales y prefecturales, lo que genera frecuentes discrepancias entre la ejecución de las políticas y la participación local.
En este contexto, el problema central radica en que la participación ciudadana —si bien se reconoce como esencial para mejorar la calidad de las decisiones ambientales y promover el desarrollo sostenible— a menudo carece de visibilidad política, lo que limita su eficacia en la formulación de políticas. Por lo tanto, los autores buscan comprender cómo la participación ciudadana, especialmente cuando se clasifica según diferentes grados de visibilidad política, influye en la conciencia ambiental y, posteriormente, en la atención que los gobiernos prestan a las regulaciones ambientales.
Así pues, el marco teórico parte de la premisa de que la conciencia ambiental pública lleva a los ciudadanos a adoptar una actitud proactiva hacia la gobernanza ambiental. Esta conciencia, a su vez, se manifiesta en dos formas principales de participación pública. La primera es la opinión pública, que incluye cartas de queja y visitas de ciudadanos comunes —un canal típico en regímenes autoritarios, pero que refleja una baja visibilidad política—.
Posteriormente, la segunda vía es la acción pública, que implica propuestas formales de representantes ciudadanos, específicamente miembros de la Asamblea Popular Nacional (APN) y la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPCh), caracterizadas por una alta visibilidad política. El estudio sostiene que la participación no solo expresa conciencia ambiental, sino que también la amplifica mediante mecanismos como la integración de información diversa, la difusión social de riesgos y normas cívicas, y la actualización de las expectativas gubernamentales a la luz de la preocupación pública demostrada.
En cualquier caso, los autores destacan que un elemento central del contexto de implementación es la teoría de la visibilidad política. En regímenes autoritarios como el chino, la transformación de la conciencia y la participación en atención política efectiva se produce principalmente a través de dos canales: (i) la señalización mediada por las élites, mediante la cual los actores políticamente visibles amplifican las preocupaciones públicas y las canalizan hacia los órganos de supervisión formales; y (ii) la capacidad de respuesta basada en el riesgo, en la que los gobernantes locales reaccionan ante la conciencia que representa una amenaza percibida para la estabilidad social o un riesgo de atraer la atención de las autoridades centrales.
Sin embargo, el estudio destaca que los actores con alta visibilidad política tienen acceso privilegiado a las instituciones formales, poseen capital reputacional que reduce la incertidumbre de los directivos sobre la importancia de los temas y pueden movilizar recursos y partes interesadas con mayor facilidad. Además, en sistemas de rendición de cuentas jerárquica y mantenimiento de la estabilidad, los directivos responden con mayor intensidad a las señales visibles que podrían atraer la supervisión central o desencadenar disturbios sociales.
Finalmente, la visibilidad política actúa tanto como atributo clasificador de la participación (baja frente a alta visibilidad) como mecanismo explicativo que influye en la relación entre la participación y los resultados de las políticas públicas. Por lo tanto, el estudio plantea la hipótesis de que el efecto de la participación pública en la conciencia ambiental es positivo y aumenta con la visibilidad política de los actores participantes, estableciendo así la base empírica para investigar cómo las diferentes formas de participación influyen en la atención que el gobierno presta a las políticas ambientales en el contexto autoritario chino.
- Detalles de la evaluación
Li y Zhang abordan tres aspectos específicos de las políticas públicas relacionados con la atención ambiental del gobierno. En primer lugar, los autores investigan la atención política como una dimensión central de la gobernanza, observable a través de la prominencia de los temas ambientales en los informes oficiales y la frecuencia de términos ambientales en los documentos de política, en consonancia con la teoría del equilibrio puntuado.
En segundo lugar, los autores detallan los canales a través de los cuales la conciencia ambiental pública se traduce en atención política: (a) presión pública directa sobre los contaminadores y los gobiernos, lo que conlleva una mayor supervisión y gasto ambiental; (b) fortalecimiento de las presiones regulatorias informales que complementan los instrumentos formales; y (c) mitigación de la colusión entre gobiernos locales y empresas, especialmente cuando el desempeño ambiental afecta la evaluación de los gerentes. El estudio plantea la hipótesis de que la conciencia ambiental está positivamente relacionada con la atención gubernamental.
Finalmente, los estudiantes analizan la relación entre la atención política y los resultados ambientales. La atención indica la asignación de recursos escasos, pero es selectiva y se produce en ráfagas, generando respuestas transitorias en lugar de sostenidas. Si bien la atención aumenta la aplicación de la ley a corto plazo, las fricciones institucionales y las prioridades contrapuestas mitigan los efectos con el tiempo. El estudio sugiere que una mayor atención política se asocia con reducciones contemporáneas de la contaminación urbana, distinguiendo entre efectos a corto y largo plazo. En resumen, el estudio busca abordar cómo medir la atención política, qué canales de participación son más efectivos en regímenes autoritarios y cómo garantizar mejoras ambientales sostenidas.
- Método
Este estudio utiliza datos de ciudades chinas a nivel de prefectura entre 2003 y 2022 para investigar cómo las diferentes formas de participación pública influyen en la conciencia ambiental y la atención de los gobiernos locales a las políticas ambientales. La conciencia ambiental pública se mide por el volumen de búsquedas en el motor de búsqueda Baidu de palabras como "contaminación" o "neblina". La participación pública se divide en dos formas: (1) opinión pública, operacionalizada por el número de cartas de queja y visitas de ciudadanos comunes a agencias ambientales; y (2) acción pública, medida por el número de propuestas sobre temas ambientales presentadas por representantes políticos (miembros de la Asamblea Popular Nacional y la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino).
En este contexto, la atención política a la gobernanza ambiental (variable dependiente) se refleja en la frecuencia de menciones de términos ambientales en los informes anuales de trabajo de los gobiernos locales, tanto en términos absolutos como relativos. El PIB, el tamaño de la población y la proporción de la industria secundaria en el PIB se incluyen como variables de control. Para el análisis empírico, los autores emplean modelos de efectos fijos bidireccionales con variables rezagadas, utilizan el método generalizado de momentos (GMM) para abordar la endogeneidad y el sesgo de panel dinámico, y adoptan variables instrumentales (como el acceso a internet y la participación rezagada) en estimaciones de escalamiento en dos etapas (2SLS), cuya validez se confirma mediante las pruebas de Sargan y Cragg-Donald.
- Resultados principales
Los resultados muestran que ambas formas de participación ciudadana influyen positivamente en la conciencia ambiental, aunque con diferencias importantes. La acción pública —representada por propuestas de representantes políticos, como miembros de la ANP y la CCPPC— muestra un efecto estadísticamente significativo y consistente en todos los modelos. En este caso, un aumento del 1 % en este tipo de participación se asocia con un incremento de aproximadamente el 0,053 % en la conciencia ambiental.
Por otro lado, la opinión pública —medida a través de cartas de queja y visitas de ciudadanos comunes— también ejerce un efecto positivo, aunque menos robusto, perdiendo significación estadística en algunos modelos. Este patrón confirma las hipótesis 1a y 1b, lo que indica que, en el contexto del ambientalismo autoritario chino, los actores con mayor visibilidad política tienen mayor capacidad para influir en la percepción pública y la formulación de políticas.
De esta forma, la conciencia ambiental pública incrementa significativamente la atención política absoluta, es decir, el número total de menciones de términos ambientales en los informes gubernamentales. Utilizando variables instrumentales, un aumento del 1 % en la concienciación conlleva un incremento del 0,21 % en la atención absoluta. Sin embargo, la atención política relativa —la proporción de menciones ambientales en relación con el total del informe— no se ve afectada significativamente, lo que sugiere que la concienciación no desvía la atención del gobierno de otras prioridades concurrentes, como la educación, la salud y la infraestructura.
Por lo tanto, el efecto de la conciencia ambiental en la atención política varía según el contexto institucional y regional. Al comparar capitales y ciudades no capitales, el efecto es significativo solo en las ciudades no capitales, que tienen mayor flexibilidad para incorporar las demandas públicas. En cambio, al comparar Oriente y Occidente, el efecto es más pronunciado en las regiones occidentales —menos desarrolladas y con mayor vulnerabilidad ambiental—, pero insignificante en las regiones orientales, donde la gobernanza ambiental está más institucionalizada.
Finalmente, los resultados demuestran que la atención política genera beneficios ambientales a corto plazo: un aumento del 1 % en la atención política reduce la descarga de aguas residuales en un 0,052 % y las emisiones de dióxido de azufre (SO₂) en un 0,057 %. Sin embargo, estos efectos son transitorios y no se mantienen a lo largo del tiempo. Entre las posibles explicaciones se incluyen: la medición de la atención basada en informes anuales, que reflejan la planificación a corto plazo; los cambios en las prioridades políticas entre diferentes administraciones; y la propia naturaleza de las políticas ambientales, que requieren compromisos a largo plazo que a menudo no se cumplen.
- Lecciones de política pública
El estudio ofrece lecciones para los responsables de políticas públicas, especialmente en contextos donde la gobernanza ambiental opera bajo lógicas autoritarias o con agendas gubernamentales sobrecargadas. La primera lección es que no todas las formas de participación ciudadana tienen el mismo impacto en la conciencia ambiental y la atención política. Para que la participación ciudadana sea efectiva, necesita canales institucionales que den visibilidad política a las demandas ambientales.
Según los autores, esto significa que los gobiernos interesados en fortalecer su respuesta a los problemas ambientales deberían priorizar mecanismos participativos que conecten a la ciudadanía con representantes capaces de dialogar directamente con instancias superiores de gobierno, como parlamentos, asambleas o consejos con poder deliberativo. La mera apertura de canales para quejas y sugerencias, si bien es positiva, tiende a tener un efecto limitado si no se asocia con una mayor visibilidad y presión institucional.
Así pues, la segunda lección se refiere a la naturaleza de la atención política generada por la conciencia ambiental. El estudio demuestra que una mayor conciencia pública incrementa la atención que los gobiernos prestan a los problemas ambientales, pero no altera la atención relativa en comparación con otras políticas igualmente prioritarias, como la educación, la salud y la infraestructura. Para los gestores públicos, esto indica que las campañas de concienciación y la movilización social son insuficientes por sí solas para reconfigurar la agenda gubernamental.
En este contexto, los autores detallan que, para que los problemas ambientales adquieran relevancia, son necesarios eventos disruptivos, crisis de gran visibilidad o cambios estructurales en las prioridades establecidas por los gobiernos centrales. En otras palabras, la concienciación pública debe complementarse con estrategias que incrementen el costo político de la inacción o que vinculen el desempeño ambiental con incentivos institucionales claros.
La tercera lección es que los efectos de la atención política sobre los resultados ambientales son significativos, pero limitados a corto plazo. Esto subraya la necesidad de que los gobiernos desarrollen políticas que garanticen la continuidad y la coherencia a lo largo del tiempo. Las intervenciones basadas únicamente en respuestas inmediatas a picos de concienciación pública o presiones puntuales tienden a generar mejoras transitorias. Para promover logros ambientales duraderos, los responsables políticos deben establecer mecanismos de monitoreo continuo, presupuestos plurianuales para acciones ambientales y arreglos institucionales que reduzcan la vulnerabilidad de las políticas ambientales ante cambios de administración o fluctuaciones en la agenda política.
La cuarta lección subraya la importancia del contexto institucional y regional para la eficacia de la participación ciudadana. El estudio muestra que la conciencia ambiental influye en la atención política principalmente en ciudades que no son capitales y en regiones occidentales menos desarrolladas, donde la gobernanza ambiental es más débil y los problemas son más urgentes. Para los gestores, esto indica que las políticas participativas deben adaptarse a las realidades locales: en regiones con instituciones consolidadas, los beneficios marginales de la participación son menores, siendo más eficaces los mecanismos complementarios como los objetivos vinculantes, las auditorías y las sanciones. En contextos institucionalmente más débiles, fortalecer la participación de actores con visibilidad política genera mayores beneficios en términos de atención y acción gubernamental. Finalmente, el estudio advierte contra los enfoques uniformes para reconstruir la confianza y la eficacia participativa. En poblaciones con rasgos autoritarios que prefieren la autoridad centralizada, las intervenciones basadas únicamente en la descentralización o la participación local pueden ser rechazadas. En estos casos, las estrategias más eficaces combinan la eficiencia institucional, cadenas de autoridad claras y la coordinación con niveles superiores de gobierno. Además, promover los valores del servicio público a través de la educación cívica es una palanca importante para reconstruir la confianza donde esta es baja. En resumen, las conclusiones del estudio señalan la necesidad de un diseño institucional más preciso que tenga en cuenta la visibilidad de los actores, la rigidez de la agenda gubernamental, la duración de los efectos de las políticas y la heterogeneidad regional y cultural.
