Investigador principal: Bruno Benevit
Título original: ¿Las leyes que facilitan la asociación público-privada aumentan la inversión privada en infraestructura de transporte?
Autores: Daniel Albalate, Germà Bel y R. Richard Geddes.
Lugar de la intervención: Estados Unidos
Tamaño de la muestra: 177 asociaciones público-privadas
Sector: Economía del Sector Público
Variable principal de interés: Inversión privada en infraestructura
Tipo de intervención: Leyes habilitantes
metodología: DID, métodos de conteo
Resumen
La infraestructura es fundamental para el desarrollo de los países, y su promoción suele requerir una fuerte participación del capital privado. Las Asociaciones Público-Privadas (APP) pueden facilitar proyectos en contextos donde el Estado carece de la capacidad de inversión necesaria. En este sentido, este estudio analizó el impacto de las leyes que habilitan las APP en 35 estados de Estados Unidos en el uso de la inversión privada en infraestructura. La evidencia encontrada demostró que estas políticas incrementaron la participación de la inversión privada y el número de proyectos APP habilitados.
- Problema de política
La capacidad de inversión representa uno de los principales desafíos para la viabilidad de los proyectos de infraestructura, especialmente las carreteras. A nivel mundial, se estima que existe una diferencia de 350 000 millones de dólares entre la inversión requerida y la tasa de inversión en infraestructura (WOETZEL et al., 2016).
En este contexto, las Asociaciones Público-Privadas (APP) pueden facilitar proyectos en situaciones donde la capacidad de inversión no satisface la demanda, promoviendo contratos a largo plazo entre un promotor público y un socio privado. De esta manera, las APP pueden mejorar la ejecución de los proyectos a tiempo y dentro del presupuesto, estimular la innovación en la ejecución, optimizar la asignación de riesgos y optimizar el rendimiento de los proyectos (ALBALATE; BEL; GEDDES, 2020).
En Estados Unidos, las APP contrastan con el modelo tradicional de ejecución de proyectos, que implica contratos separados para el diseño y la construcción, financiados por el sector público mediante bonos municipales exentos de impuestos. El sector público también es responsable de la operación y el mantenimiento. En las APP, se pueden combinar actividades como el diseño, la construcción, el financiamiento, la operación y el mantenimiento, aprovechando las sinergias entre estas funciones. Sin embargo, la implementación de las APP depende de las leyes estatales que regulan aspectos contractuales, como la aceptación de propuestas no solicitadas, la aplicación de las APP a infraestructuras nuevas o existentes, la distribución de ingresos y la inclusión de cláusulas de no competencia.
La falta de una legislación adecuada puede aumentar los riesgos para los socios privados, obstaculizando el desarrollo de proyectos de infraestructura. Las leyes específicas que autorizan las APP pueden estimular la inversión privada en este tipo de proyectos, ya que aclaran aspectos contractuales —como la gestión de propuestas no solicitadas, la viabilidad de su uso en infraestructuras existentes y nuevas— y la distribución de ingresos con los patrocinadores públicos, lo que las hace financieramente viables.
- Contexto de implementación de políticas
En Estados Unidos, la participación del sector privado a través de las APP abarca la gestión, operación y renovación de las instalaciones de transporte existentes, así como el diseño, la construcción, la financiación y la operación de nuevas instalaciones. En el sector del transporte, en particular en las carreteras, los contratos de APP definen cómo se renovará, mantendrá y ampliará la infraestructura. Estos contratos también especifican la determinación de las tarifas y la duración de las concesiones, e incluyen indicadores de rendimiento como las normas de seguridad y la calidad del pavimento, con claros incentivos financieros y operativos. Entre 1988 y 2016, se utilizaron las APP para financiar y construir al menos 177 proyectos de transporte en Estados Unidos, por un total de 115 000 millones de dólares. El uso de las APP ha aumentado con el tiempo, con inversiones anuales que pasaron de 2400 millones de dólares a un promedio de 7500 millones de dólares entre 2011 y 2016.
La legislación que autoriza las APP desempeña un papel importante para atraer inversión privada, ofreciendo seguridad jurídica y reduciendo la incertidumbre política. Las leyes específicas para las APP ayudan a evitar la necesidad de aprobaciones legislativas adicionales, lo cual puede desincentivar la inversión. Los estados con una legislación más avanzada en materia de APP tienden a atraer más inversión privada, ya que el 60 % de los proyectos se desarrollan en tan solo seis estados que contaban con dichas leyes. Para 2012, 34 estados y Puerto Rico contaban con leyes que otorgaban autoridad explícita para celebrar acuerdos de APP, lo que impulsó el número de proyectos y el volumen de inversión en esta modalidad.
- Detalles de la evaluación
El conjunto de datos del estudio abarcó el período de 1988 a 2016 e incluyó información sobre la adopción de leyes que autorizan las APP por parte de los estados de EE. UU. Específicamente, los datos contienen un indicador para el año en que cada estado aprobó su primera ley habilitante de APP, así como las disposiciones de dichas leyes. El estudio utilizó un panel estado-año, que abarca desde la aprobación de la primera ley moderna de APP en 1988 hasta 2016, el último año para el que se dispone de datos completos. La muestra final comprendió un total de 1.450 observaciones.
Además de analizar el impacto de la existencia de una ley habilitante de APP en la inversión privada, el estudio también investigó la importancia de disposiciones específicas de estas leyes para atraer inversión. Se identificaron trece disposiciones que conforman un índice de favorabilidad para las leyes de APP. Se envió un cuestionario a expertos en APP para asignar ponderaciones a cada disposición según su influencia percibida en la inversión privada. Estas ponderaciones se utilizaron para calcular una puntuación de favorabilidad para cada ley habilitante, que va de 0 a 10; las leyes más recientes y modificadas reciben puntuaciones más altas. El estudio también consideró que algunos estados reemplazaron sus leyes antiguas por nuevas durante el período de estudio, y estos cambios se incorporaron al índice de favorabilidad. El índice de favorabilidad promedio aumentó con el tiempo, alcanzando su punto máximo en 2012 y manteniéndose constante hasta 2016.
- Método
El estudio examinó el impacto de las leyes que permiten las APP en la inversión privada en infraestructura vial en Estados Unidos. Las dos variables de resultado principales fueron (i) el porcentaje de inversión privada respecto a la inversión total en carreteras y autopistas, y (ii) el número de proyectos APP completados. La primera variable captó la proporción de inversión privada en el gasto total. La segunda se utilizó para evaluar si la introducción de leyes APP influyó en el número de proyectos que alcanzan la fase de cierre financiero.
En el análisis principal, se utilizó el método de diferencias en diferencias (DID) para comparar el impacto promedio de las leyes de PPP en los estados que las implementaron con los que no. Para controlar los factores que podrían influir en los resultados, el modelo incluyó variables como la deuda pública per cápita, los ingresos fiscales por combustible, la ayuda federal para carreteras, el ingreso real per cápita y la población estatal. También se consideraron el grado de sindicalización, que puede afectar la adopción de las PPP, y los efectos fijos específicos por estado y año, lo que permitió capturar variaciones no observadas.
El estudio también empleó modelos de conteo, como el modelo binomial negativo condicional con efectos fijos y el modelo de inflación de ceros, para predecir el número anual de proyectos APP que alcanzan el cierre financiero. Se emplearon variables de control similares a las utilizadas en los modelos anteriores. Finalmente, se analizó el efecto de las disposiciones legales según las particularidades de los proyectos APP.
- Resultados principales
Los resultados mostraron que tanto la existencia de una legislación sobre APP como su índice de favorabilidad son determinantes estadísticamente significativos de la proporción de inversión en APP en los estados. La existencia de una ley sobre APP tiene un efecto positivo significativo en la inversión, con un aumento promedio de 0,004 en la proporción de inversión en APP en los estados analizados, lo que representa un aumento de casi seis veces en comparación con el período anterior a la ley. El índice de favorabilidad también mostró un impacto positivo, de modo que un aumento de una unidad en el índice elevó la proporción de inversión en 0,0011, lo que indica relevancia económica. Sin embargo, no se identificó significancia estadística para los cambios en el índice en los estados que ya cuentan con una ley.
Los resultados de los modelos de conteo indicaron que la existencia de una ley de APP aumenta, en promedio, el número de proyectos que alcanzan el cierre financiero entre 4,5 y 5,2 veces, en comparación con los estados sin dichas leyes. Sin embargo, los cambios en el índice de favorabilidad tras la aprobación de la ley no fueron estadísticamente significativos. En cuanto al efecto sustitución, el análisis mostró que el aumento del gasto mediante APP no se tradujo en una disminución de la inversión pública en carreteras y autopistas. Este resultado sugiere que el gasto privado no reemplaza el gasto público, sino que complementa la inversión total en infraestructura.
Finalmente, el análisis de los efectos de las disposiciones sobre la inversión vial demostró que las cláusulas que refuerzan las APP son las únicas con un impacto estadísticamente significativo. La incorporación de dicha disposición incrementó el porcentaje de inversión en APP en 0,004, más del doble de su valor promedio. Esto representa un aumento sustancial de la inversión privada, aunque sigue siendo una pequeña parte de la inversión total. Las demás categorías de disposiciones, como las relativas a las definiciones contractuales y la financiación, no mostraron efectos significativos. Por lo tanto, la inclusión de cláusulas que incentiven directamente las APP parece ser la estrategia más eficaz para atraer la inversión privada.
- Lecciones de política pública
Este artículo presenta diversos enfoques empíricos para identificar cómo las leyes que regulan las APP y su grado de favorabilidad impactan la inversión privada y el número de proyectos de APP finalizados. Los resultados indicaron que la existencia de estas leyes se asocia con un aumento significativo en el número de proyectos que alcanzan el cierre financiero, mientras que el aspecto cualitativo de estas leyes no mostró efectos estadísticamente significativos. Además, se evidenció que la implementación de estas leyes no condujo a una sustitución de la inversión privada por la pública, lo que sugiere que ambas pueden coexistir sin detrimento de la acción estatal a través de la inversión.
La evidencia de este estudio proporciona información relevante para los responsables de políticas públicas que buscan atraer más inversión privada en infraestructura. La existencia de una ley específica para las APP desempeña un papel importante en la creación de un entorno más favorable para la viabilidad de estos proyectos, mientras que el diseño de sus disposiciones puede tener efectos más limitados. Por lo tanto, las políticas que fomentan la aprobación de leyes de APP tienen el potencial de aumentar el número de proyectos de infraestructura ejecutados mediante APP, promoviendo la expansión de la infraestructura y, en consecuencia, el desarrollo económico.
Referencias
ALBALATE, D.; BEL, G.; GEDDES, RR ¿Las leyes que facilitan la asociación público-privada aumentan la inversión privada en infraestructura de transporte? La Revista de Derecho y Economía, v. 63, n. 1, pág. 43–70, febrero de 2020.
WOETZEL, J. y otros. Reducir las brechas de infraestructura global. Shanghái: McKinsey Global Institute, 2016.
