Investigador principal: Omar Barroso Khodr
Autores: Ruowen Shen; Hai David Guo; y Salman Yousuf UI Alam
Título original: Mejorar la eficiencia en la prestación de servicios
Mediante la colaboración interlocal:
Un análisis de redes en el agua
Contexto del servicio
Lugar de la intervención: Iowa (estado de EE. UU.)
Tamaño de la muestra: 275 ciudades en el estado de Iowa.
Variable principal de interés: Eficiencia a través del gasto operativo per cápita en servicios de agua y alcantarillado.
Tipo de intervención: Análisis del impacto en las políticas estatales.
metodología: Análisis de red y datos del panel de control.
Resumen
La fragmentación entre los gobiernos locales suele generar ineficiencias en la prestación de servicios públicos, un desafío especialmente relevante para las comunidades pequeñas. El estudio de Shen, Guo y Alam (2026) utiliza el marco de Acción Colectiva Institucional (ACI) y el análisis de redes para investigar cómo los acuerdos de colaboración intermunicipal pueden mejorar la eficiencia de costos en los servicios de agua y alcantarillado en Iowa. Al integrar las teorías de las economías de escala y los costos de transacción, el estudio ofrece una comprensión más profunda de cómo las redes de colaboración intermunicipal contribuyen a la reducción de costos en la prestación de estos servicios. Los resultados muestran que, si bien la colaboración se considera ampliamente una forma de lograr economías de escala, la estructura de red entre los actores locales puede desempeñar un papel aún más decisivo para lograr ganancias de eficiencia reales. En los servicios de agua, las ciudades integradas en redes más densamente agrupadas tienden a exhibir menor eficiencia. Por el contrario, en los servicios de alcantarillado, la agrupación se asocia con una mayor eficiencia, favoreciendo el intercambio de recursos y mecanismos de supervisión; sin embargo, una mayor centralidad en la red se relaciona con una menor eficiencia. Esta evidencia subraya la importancia de gestionar estratégicamente las relaciones de colaboración para equilibrar los beneficios de las economías de escala con los costos de transacción inherentes a la cooperación intermunicipal. Los hallazgos ofrecen información relevante para los responsables políticos interesados en mejorar la eficiencia de los servicios públicos mediante acuerdos de colaboración entre municipios.
- Problema de política
Los autores buscan abordar una serie de problemas políticos interconectados derivados de la fragmentación del gobierno local en Estados Unidos. El problema central radica en que la actual estructura institucional —compuesta por numerosas jurisdicciones pequeñas, independientes pero profundamente interdependientes— genera importantes ineficiencias. Esta fragmentación conlleva una costosa duplicación de servicios, una competencia potencialmente contraproducente entre gobiernos y externalidades negativas, en las que las decisiones de un municipio afectan negativamente a sus vecinos. En consecuencia, muchos gobiernos locales tienen dificultades para proporcionar servicios esenciales de alta calidad, como el suministro de agua, la gestión de residuos y la seguridad pública, especialmente dados los recursos limitados y a menudo decrecientes. La cuestión política fundamental, por lo tanto, es cómo superar estas ineficiencias estructurales para mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía.
De este modo, el estudio examina los acuerdos intermunicipales (AIM) como una de las principales respuestas políticas a este escenario fragmentado. Mediante la formación de redes de colaboración, los gobiernos buscan aunar recursos, compartir conocimientos especializados y lograr economías de escala, reduciendo costos y mejorando la calidad de los servicios. Sin embargo, el estudio pone de relieve un dilema político relevante: la evidencia sobre la efectividad de estas colaboraciones es inconsistente. Si bien algunas iniciativas producen beneficios sustanciales, otras no generan los ahorros esperados y, en algunos casos, introducen nuevos problemas. Esta incertidumbre plantea a los responsables políticos y gestores públicos decisiones complejas: ¿merece la pena invertir en colaboración? Y, de ser así, ¿cómo estructurarla para garantizar un uso eficiente de los recursos y esfuerzos públicos?
Para abordar esta incertidumbre, el estudio identifica importantes lagunas en la forma en que se ha medido y teorizado la colaboración. Una limitación recurrente es el uso de indicadores demasiado simplistas, como clasificar a los gobiernos simplemente como «colaboradores» o «no colaboradores», lo que ignora dimensiones cruciales del alcance y la intensidad de la cooperación. Además, el estudio argumenta que basarse únicamente en la lógica de las economías de escala es insuficiente. Al introducir el marco de la Acción Colectiva Institucional (ACI), los autores enfatizan que la colaboración también genera costos de transacción, como la negociación, el seguimiento y el cumplimiento de los acuerdos. En algunos casos, estos costos pueden contrarrestar los beneficios de la escala.
En definitiva, la cuestión política central no es simplemente "¿funciona la colaboración?", sino "¿bajo qué condiciones específicas de la red la colaboración genera ganancias netas de eficiencia?". El objetivo es ofrecer una comprensión más precisa de cómo la estructura de las relaciones de colaboración de una ciudad puede ayudar a gestionar los costos de transacción y liberar el verdadero potencial de las economías de escala en la prestación de servicios públicos esenciales como el agua y el saneamiento.
- Contexto de implementación de políticas
El contexto de implementación de políticas públicas analizado en este estudio es la prestación de servicios de agua y saneamiento por parte de gobiernos locales altamente fragmentados en Estados Unidos. Se trata de un área de políticas públicas de alto riesgo, caracterizada por una intensa demanda de capital, una marcada especificidad de los activos y una elevada complejidad técnica. El envejecimiento de la infraestructura, las regulaciones ambientales cada vez más estrictas y las presiones climáticas intensifican la presión sobre los recursos municipales. En este entorno institucional fragmentado —que comprende numerosas jurisdicciones pequeñas e independientes—, los responsables políticos se enfrentan al reto de garantizar la prestación eficiente de estos servicios esenciales, a pesar de la limitada capacidad fiscal, la duplicación de esfuerzos y las externalidades negativas que dificultan la coordinación intergubernamental.
Los Acuerdos de Intervención Municipal (AIM) surgen como una herramienta de colaboración voluntaria mediante la cual los municipios implementan conjuntamente la prestación de servicios de agua, compartiendo los costos de infraestructura y coordinando las operaciones. Sin embargo, la implementación exitosa de políticas a través de estas redes no es automática. Requiere equilibrar la búsqueda de economías de escala con la necesidad de gestionar los costos de transacción inherentes a la negociación, el monitoreo y el cumplimiento de acuerdos de colaboración que trascienden las fronteras jurisdiccionales.
- Detalles de la evaluación
Shen, Guo y Alam investigan cómo la estructura de las redes de acuerdos intermunicipales (RAIM) influye en la eficiencia de la prestación de servicios públicos, utilizando el suministro de agua como principal referencia empírica. El estudio parte del problema clásico de la gobernanza local fragmentada: numerosas jurisdicciones pequeñas e independientes operan a escalas subóptimas, lo que dificulta el logro de economías de escala —cuando los costos unitarios disminuyen con el aumento de la producción— y genera externalidades negativas, ya que las acciones de un gobierno afectan directamente a sus vecinos. Existen alternativas como la privatización o la consolidación municipal, pero presentan limitaciones significativas, incluyendo altos costos de transacción para los municipios pequeños o la pérdida de autonomía local. En este contexto, las redes RAIM —acuerdos formales y voluntarios entre gobiernos locales para cooperar en la prestación de servicios— surgen como una alternativa prometedora para aunar recursos y mitigar las externalidades.
Un aspecto central del análisis es el papel ambivalente de los costos de transacción en estas redes. Si bien la cooperación busca generar economías de escala, también genera costos adicionales, como la recuperación de información, la negociación de términos y el monitoreo del cumplimiento en diferentes jurisdicciones. El estudio destaca que los acuerdos formales, como los Acuerdos de Cooperación Intermunicipal (ACI), pueden implicar costos incluso mayores que los acuerdos informales. En algunos casos, estos gastos administrativos y de coordinación pueden ser tan elevados que anulan las ganancias financieras esperadas, lo que convierte la gestión de estos costos en un elemento decisivo para el éxito de la colaboración. Por lo tanto, el objetivo no es solo verificar si la cooperación mejora la eficiencia, sino también identificar bajo qué condiciones de red esto ocurre.
Para abordar este tema, los autores formulan tres hipótesis sobre cómo la estructura de las relaciones de colaboración de una ciudad afecta su eficiencia en la prestación de servicios. La primera (H1) propone que una mayor participación en las AIC aumenta la eficiencia al permitir la captura de economías de escala. La segunda (H2) sugiere que la centralidad de una ciudad en la red —actuando como un "nodo" altamente conectado— mejora la eficiencia al ampliar el acceso a información, recursos e innovaciones, reduciendo los costos de información y coordinación. Finalmente, el estudio presenta hipótesis contrapuestas sobre el efecto de la agrupación en red, es decir, cuando los socios de una ciudad también colaboran intensivamente entre sí. La hipótesis H3a argumenta que estos grupos cohesionados fortalecen la confianza y reducen los costos de monitoreo a través de interacciones repetidas y efectos reputacionales. La hipótesis alternativa (H3b) sostiene que este mismo cierre puede generar pensamiento grupal, restringir el acceso a nuevas ideas y crear dependencias de trayectoria, reduciendo la adaptabilidad y la eficiencia del servicio.
- Método
Shen, Guo y Alam (2026) investigan si los AIM (Institutos de Gestión de Activos) aumentan la eficiencia en la prestación de servicios de agua potable y saneamiento en los municipios de Iowa. La metodología combina el análisis de redes y la econometría de datos de panel, explorando el entorno institucional único del estado, donde el Capítulo 28E de la legislación estatal fomenta activamente la gobernanza colaborativa entre los gobiernos locales.
Según los autores, Iowa constituye un laboratorio ideal para examinar los Acuerdos de Gestión de Recursos Hídricos (AIM) debido al predominio de pequeñas comunidades —muchas con menos de 5.000 habitantes— que enfrentan limitaciones de capacidad para operar sistemas de agua de forma independiente. El estudio utiliza datos de 2012 a 2022, centrándose en la prestación de servicios municipales. Para identificar sistemáticamente los AIM, los investigadores desarrollaron scripts personalizados de extracción de datos web en Python para extraer registros del repositorio en línea de la Secretaría de Estado, capturando acuerdos relacionados con sistemas de agua (gestión de cuencas hidrográficas, proyectos de servicios públicos, plantas de tratamiento) y servicios de aguas residuales (redes de alcantarillado, uso compartido de equipos, cooperación entre equipos).
Las variables dependientes miden la eficiencia a través del gasto operativo per cápita en servicios de agua y alcantarillado, extraído de los informes financieros anuales de las ciudades y ajustado por inflación. Un menor gasto per cápita indica una mayor eficiencia, que abarca los gastos de personal, servicios contratados, suministros y mantenimiento de infraestructura.
Las variables independientes operacionalizan la colaboración de dos maneras: contabilizando los Acuerdos Intergubernamentales (AIL) por ciudad, lo que refleja la amplitud de la colaboración; y mediante las posiciones estructurales en la red, medidas por la centralidad de grado (conexiones directas con otras ciudades) y el coeficiente de agrupamiento (densidad de conexiones entre los socios de una ciudad). Estas métricas permiten determinar si las mejoras en la eficiencia dependen no solo del número de socios, sino también de cómo se conectan entre sí.
Las variables de control incluyen factores que pueden influir en la eficiencia: ingresos per cápita por servicios de agua, características demográficas (ingreso medio, densidad de población, composición racial), diversidad de socios (participación en distritos especiales o en el sector privado), infracciones de la calidad del agua y atributos de la infraestructura (antigüedad de los pozos y densidad de pozos privados).
El estudio emplea errores estándar corregidos para datos de panel (PCSE) con autocorrelación de primer orden específica para cada panel, una técnica adecuada para diagnosticar heterocedasticidad, autocorrelación y dependencia transversal, problemas comunes en datos de panel que PCSE aborda eficazmente. Las variables de control asimétricas se transformaron logarítmicamente y se verificó la ausencia de multicolinealidad mediante el factor de inflación de la varianza.
Este sólido enfoque metodológico permite un examen riguroso de cómo las estructuras de redes colaborativas influyen en la eficiencia de los servicios públicos, ofreciendo evidencia empírica relevante para el debate sobre la cooperación intermunicipal como estrategia para superar las limitaciones de capacidad en comunidades más pequeñas.
- Resultados principales
Basándose en un análisis empírico de los acuerdos de colaboración intermunicipal (ACI) en servicios de agua y saneamiento, este estudio presenta conclusiones sutiles y, en algunos casos, contradictorias sobre cómo las diferentes estructuras de colaboración afectan la eficiencia en la prestación de servicios. Contrariamente a las expectativas convencionales y a la primera hipótesis (H1), los resultados muestran consistentemente que la mera participación en un mayor número de acuerdos —es decir, la ampliación del alcance de la colaboración— no incrementa la eficiencia en los servicios de agua y saneamiento. Esta evidencia cuestiona la suposición de que una mayor colaboración equivale automáticamente a ahorros de costos o a un mejor desempeño, lo que indica que los beneficios de las economías de escala no surgen únicamente del aumento del volumen de alianzas.
El hallazgo más relevante se refiere al papel de la agrupación en red, es decir, cuando los socios de una ciudad colaboran intensamente entre sí. En este caso, los efectos difieren notablemente entre los dos servicios analizados. En la prestación del servicio de agua, una mayor agrupación se asocia con una menor eficiencia, lo que corrobora la hipótesis H3b. Esto sugiere que los grupos excesivamente cohesionados pueden generar redundancia informativa, reforzar las dependencias de trayectoria y limitar la innovación y la adaptabilidad, perjudicando la eficiencia. Por el contrario, en los servicios de aguas residuales, una mayor agrupación se relaciona con una mayor eficiencia, en consonancia con la hipótesis H3a. En este caso, la cohesión entre los socios parece facilitar la coordinación, el intercambio de recursos y la confianza mutua, reduciendo los costos de monitoreo y promoviendo mejores resultados operativos.
En cuanto a la centralidad de la red —la posición de una ciudad como nodo altamente conectado—, los resultados varían según el servicio. No existe una asociación significativa entre la centralidad y la eficiencia en el suministro de agua. Sin embargo, en los servicios de aguas residuales, la relación es negativa: las ciudades más centrales tienden a presentar menor eficiencia. Esta evidencia, aparentemente contradictoria, sugiere que las ubicaciones altamente conectadas pueden generar costos de coordinación sustanciales, ya que la gestión de múltiples relaciones heterogéneas requiere mayor capacidad administrativa y puede dificultar la toma de decisiones.
En conjunto, los resultados refuerzan la idea de que la estructura de red es crucial para la eficiencia, pero sus efectos son específicos del tipo de servicio y no pueden generalizarse a diferentes ámbitos de las políticas públicas. El estudio demuestra que lograr la eficiencia mediante la colaboración intermunicipal requiere más que simplemente cumplir los acuerdos: exige una gestión estratégica de las posiciones dentro de la red, equilibrando los beneficios de la cohesión con los riesgos del aislamiento y administrando cuidadosamente los costos de transacción asociados a las diferentes estructuras organizativas.
- Lecciones de política pública
Este estudio ofrece importantes lecciones de política pública para las autoridades locales, los responsables políticos estatales y los gestores públicos interesados en mejorar la prestación de servicios mediante la colaboración intermunicipal. En primer lugar, los resultados advierten contra el enfoque de que «cuanta más colaboración, mejor». Ampliar el número de acuerdos no genera, por sí solo, mejoras en la eficiencia. Por lo tanto, los responsables políticos deberían evitar considerar el alcance de la colaboración como un indicador de éxito y centrarse en la calidad y la estructura de las relaciones de colaboración.
En segundo lugar, los efectos contrastantes observados entre los servicios de agua potable y alcantarillado demuestran que las estrategias de colaboración deben adaptarse a las características específicas de cada política pública. Lo que funciona para el alcantarillado puede ser contraproducente para el agua potable, lo que indica que las políticas genéricas que promueven una colaboración uniforme en todas las funciones municipales tienden a fracasar.
En tercer lugar, el estudio demuestra que la creación de redes es una herramienta ambivalente. En algunos contextos, los grupos cohesionados reducen los costos de transacción al fortalecer la confianza y facilitar las interacciones repetidas. En otros, sin embargo, pueden generar aislamiento, redundancia informativa y resistencia a la innovación. Esto sugiere que los gestores públicos deberían cultivar estructuras de red que combinen la cohesión interna con la apertura a nuevos socios e ideas.
En cuarto lugar, el hallazgo de que las ciudades con alta centralidad en las redes de alcantarillado presentan menor eficiencia revela que las ubicaciones centrales conllevan costos de coordinación que a menudo se subestiman. Gestionar múltiples relaciones heterogéneas requiere una capacidad administrativa significativa; buscar la centralidad sin esta capacidad puede perjudicar el rendimiento en lugar de mejorarlo.
En definitiva, la principal lección política es que una gobernanza colaborativa eficaz requiere una gestión estratégica de las redes: no basta con decidir si las ciudades deben colaborar, sino cómo deben posicionarse dentro del ecosistema colaborativo para equilibrar el potencial de las economías de escala con los inevitables costes de transacción en diferentes estructuras.
