El control de la Administración Pública es uno de los temas más importantes del Derecho Administrativo y, desde la Constitución Federal de 1988, ha experimentado una expansión. Según algunas corrientes doctrinales, el exceso de poder de ciertas instituciones limita la discrecionalidad de la Administración Pública, funcionando a menudo simplemente como un poder de veto sobre políticas públicas específicas.
Como es bien sabido, en resumen, el control puede ser interno o externo, a través de análisis económicos, sociales e incluso judiciales. Actualmente, algunas instituciones, como la Fiscalía y el Tribunal Federal de Cuentas, se han remodelado, adquiriendo nuevas competencias para implementar y consolidar el control externo de la administración, como bien han analizado los profesores Floriano de Azevedo Marques Neto y Juliana Bonacorsi de Palma. Es importante recordar que, en realidad, el control eficiente de la Administración Pública no es lo que asusta al gestor, sino que, como afirma la profesora Juliana de Palma, un buen control se mide por sus efectos concretos.
Como parte del control (interno o externo) de la Administración Pública, se encuentra el control de sus políticas públicas. El artículo 70 de la Constitución permite, en cierta medida, que el Tribunal Federal de Cuentas (TCU) lleve a cabo este control basándose no solo en aspectos contables y financieros, sino también en aspectos operativos. Además, la supervisión no se fundamenta únicamente en la legalidad o legitimidad de los actos, sino que también considera la rentabilidad de los procesos.
Así, la TCU, en una interpretación bastante amplia (y a veces cuestionable) del artículo 70 de la Constitución Federal, puede realizar diversos tipos de auditorías: contables, financieras, presupuestarias, operativas y patrimoniales (artículo 71, IV, CF88), con el objetivo de supervisar no solo las cuentas, sino también las políticas públicas. De este modo, la TCU termina convirtiéndose en un potencial evaluador de políticas públicas, aunque esto no forme parte de sus funciones constitucionales.
El papel del Tribunal Federal de Cuentas en la supervisión de la administración pública.
El control externo de la administración pública es un tema fácil y atractivo en Brasil. Con una epidemia de casos de corrupción, malversación de recursos públicos, actos de puro interés personal y una desigualdad social abismal, agravada por algunas políticas públicas, es natural que la población se sienta atraída por las promesas de solucionar estos problemas. Citando el pasado reciente de Brasil, Collor afirmó que "cazaría a los peces gordos", y Bolsonaro aseguró que "se acabaría el despilfarro", entre otros ejemplos. Estas promesas convencieron a importantes sectores de la población brasileña.
En efecto, Brasil carece de iniciativas que puedan frenar las irregularidades cometidas por las autoridades públicas. En este contexto, es evidente que los órganos de control, tanto externos como internos, son fundamentales para el Estado de derecho democrático brasileño. Especialmente tras la Constitución de 1988, resulta imposible concebir Brasil sin organismos como la Fiscalía General, la Policía Federal, el Tribunal Federal de Cuentas o la Contraloría General de la Unión (y sus instituciones afines, como el Ministerio de Transparencia).
En lo que respecta al control externo, tema de este ensayo, es importante destacar que este control lo lleva a cabo un organismo externo a la Administración responsable del acto controlado, ya sea el Poder Legislativo con la asistencia de los Tribunales de Cuentas, el propio control judicial (o incluso el Ministerio Público), o el control de los actos administrativos por parte del propio Poder Legislativo.
En palabras de Floriano de Azevedo Marques Neto, el control tiene cuatro objetivos principales:
(i) la primera es la defensa de los bienes públicos, puesto que el Estado es el propietario de estos bienes y tiene el deber de defender su propiedad;
(ii) la segunda trata de la aplicación de los recursos públicos, verificando no solo la gestión presupuestaria, sino también la responsabilidad civil, la economía y la probidad;
(iii) el tercer objetivo del control es el cumplimiento de los fines de la Administración, tratando de lograr una eficiencia administrativa cada vez mayor;
(iv) Finalmente, el cuarto objetivo del control es mantener los actos administrativos dentro de los límites de la legalidad, considerando la ley como base de la acción administrativa.
En este contexto, es importante abordar la cuestión de los controles en la actualidad. Como señala la profesora Maria Sylvia Zanella di Pietro, el control externo se ha ampliado considerablemente en la Constitución vigente, como se puede observar en su artículo 71. Sus atribuciones son diversas, tales como: (i) supervisión financiera propiamente dicha; (ii) consulta, especialmente en relación con la opinión previa sobre las cuentas del Presidente de la República; (iii) información; (iv) juicio; (v) atribuciones sancionadoras; (vi) atribuciones correctivas; y también vii) atribuciones similares a las de un defensor del pueblo.
En este escenario, se hace evidente que el mayor desafío para tomar decisiones complejas no solo radica en la dificultad y la necesidad de rapidez en la toma de decisiones, sino también en los mecanismos existentes para controlar la Administración Pública. Si bien la Constitución de 1988 trajo la democracia al país, imponiendo mecanismos de control a la Administración, aumentando la transparencia de las acciones, proporcionando instrumentos para la participación popular e incluso facilitando enormemente las acciones legales contra las autoridades públicas, también puede conducir a un exceso de poder, sin controles ni contrapesos.
Tipos de auditorías realizadas por la TCU (Tribunal Federal de Cuentas de Brasil)
Dado que el Tribunal Federal de Cuentas (TCU) es actualmente el principal órgano de control externo, es necesario comprender su funcionamiento en términos de sus acciones. Como ya se mencionó, el TCU utiliza diversos mecanismos para llevar a cabo su labor de control. Estos incluyen seguimientos, encuestas, monitoreo, inspecciones y auditorías. Cabe señalar que la inspección se diferencia de la auditoría, ya que no es un instrumento de supervisión autónomo, mientras que la auditoría puede funcionar de forma independiente. Según el propio TCU, las auditorías se dividen en: (i) operativas; (ii) de cumplimiento; y (iii) financieras.
Según el manual de auditoría operativa del Tribunal Federal de Cuentas de Brasil (TCU), esta auditoría sigue estándares internacionales y es un examen independiente, objetivo y confiable que analiza si los proyectos, sistemas, operaciones, programas, actividades u organizaciones gubernamentales funcionan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia, efectividad y eficacia, y si existen áreas de mejora. Este es el objeto del presente análisis, ya que este tipo de auditoría es fundamental para garantizar el cumplimiento de los actos administrativos con las disposiciones legales y con los criterios de eficiencia y transparencia exigidos por el TCU.
La auditoría de cumplimiento, según el Tribunal Federal de Cuentas de Brasil (TCU), tiene como objetivo examinar la legalidad y legitimidad de los actos de gestión a la luz de las normas definidas en las normas técnicas, legales y reglamentarias aplicables, así como las cláusulas de contratos, acuerdos, convenios, ajustes e instrumentos similares. Finalmente, el TCU clasifica la auditoría financiera como un instrumento de supervisión que verifica de forma independiente la fiabilidad de los estados financieros divulgados por organismos y entidades públicas, en defensa de los principios de transparencia y rendición de cuentas.
¿Pueden las auditorías operativas evaluar las políticas públicas?
Este breve ensayo busca comprender hasta qué punto las auditorías operacionales abordan la evaluación de las políticas públicas en un sentido amplio. Por lo tanto, antes de emitir un juicio de valor sobre esta posibilidad, es importante destacar cómo la TCU (Tribunal Federal de Cuentas de Brasil) concibe las dimensiones del desempeño en una auditoría operacional. Para ello, es necesario reiterar las definiciones proporcionadas por el propio Tribunal de Cuentas en su Manual de Auditoría Operativa.
Se conceptualizan las necesidades, los objetivos, los insumos, las actividades, los resultados, los impactos, los productos y el efecto de la intervención gubernamental. En resumen, estos términos se relacionan con el ciclo de las políticas públicas, especialmente con la etapa de evaluación, como se analizó en un artículo reciente de este foro sobre la evaluación de las políticas públicas para la innovación industrial.
Cabe señalar que, en este sentido, el Tribunal Federal de Cuentas (TCU), mediante sus auditorías operativas, evalúa conceptos que no siempre son estrictamente objetivos, como la legalidad de los actos o el uso de los recursos conforme a la legislación vigente. Según su propio manual, las auditorías operativas pueden evaluar la economía, la eficiencia, la eficacia, la equidad y otras dimensiones del desempeño de las políticas públicas (o de acciones gubernamentales específicas).
Resulta evidente que algunos de estos conceptos dan lugar, en cierta medida, a análisis subjetivos. El propio manual afirma que la eficiencia —a modo de ejemplo— es un concepto relativo (punto 1.3.2, página 17), que requiere una comparación para demostrar su eficacia o su ausencia. Ahora bien, al tratar con el control externo de la Administración Pública, relativizar conceptos, o convertirlos en subjetivos, puede ser extremadamente peligroso para el equilibrio de poder. Es importante reiterar que el Tribunal de Cuentas Federal (TCF) es, en última instancia, un órgano auxiliar del poder legislativo.
Sin embargo, las auditorías operacionales no deben ser demonizadas. Si se realizan con imparcialidad, buscando el interés público, son esenciales para el buen funcionamiento de la administración pública. Su manual incorpora las mejores prácticas internacionales en auditoría y, si se sigue correctamente, ayudará a la Administración Pública a alcanzar sus objetivos. Actualmente, la evaluación de las políticas públicas se encuentra fragmentada y carece de estandarización para su análisis. Con las auditorías operacionales, el Tribunal de Cuentas Federales (TCF) podría ofrecer al Estado brasileño una vía para lograr dichos resultados.
CONSIDERACIONES FINALES
Como se analiza en este texto, el control externo de la Administración Pública es indispensable para el pleno desarrollo del país. Evidentemente, dentro del control externo es necesario incluir, en cierta medida, el control de las políticas públicas implementadas. Sin embargo, corresponde a los poderes establecidos garantizar que existan suficientes controles y contrapesos no solo entre los tres poderes del Estado, sino también entre los órganos de supervisión, como la Fiscalía y los tribunales de cuentas en todo Brasil. En este sentido, no se debe perder de vista la afirmación del profesor Marcos Augusto Pérez: sin controles y contrapesos, y con una serie de prerrogativas excesivamente genéricas e imprecisas, no hace falta mirar muy lejos para imaginar que estos órganos de control tienden al abuso cotidiano de poder.
Dicho esto, es evidente que las auditorías operacionales han desempeñado un papel importante en la evaluación de las políticas públicas, especialmente considerando que su principal guía —el Manual de Auditoría Operativa del Tribunal Federal de Cuentas (TCU)— se basa en prácticas internacionales importantes y consistentes. Sin embargo, es imposible ignorar que dichas auditorías, al evaluar políticas públicas con criterios subjetivos en algunas ocasiones, pueden generar un desequilibrio de poder. El TCU, al haber ampliado sus competencias, ahora puede sancionar a la Administración Pública de diversas maneras. Hacerlo basándose en una auditoría operacional que utiliza criterios subjetivos para evaluar una política pública parece peligroso desde una perspectiva institucional. Por lo tanto, corresponde a las instituciones brasileñas establecer límites para que estas acciones sean lo más correctas y republicanas posible.
REFERENCIAS
[1] MARQUÉS NETO, Floriano; PALMA, Juliana Bonacorsi de. Los siete impasses de la Administración Pública en Brasil. En PEREZ, Marcos Augusto y SOUZA, Rodrigo Pagani de (eds.). Control de la Administración Pública. Belo Horizonte: Foro, 2017.
[2] DE PALMA, Juliana Bonacorsi de. (2017) ¿El control de la Administración Pública es excesivo o insuficiente? En: André Rosilho. (Org.). Derecho Administrativo y Control de Cuentas. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
[3] MARQUÉS NETO, Floriano de Azevedo. Los grandes retos del control de la Administración Pública. Foro de Contratación y Gestión Pública. FCGP Belo Horizonte, año 9, núm. 100, abril de 2010.
[4] DI PIETRO, María Sylvia Zanella. Manual de Derecho Administrativo. São Paulo: Atlas, 2020
[5] BRASIL – TRIBUNAL FEDERAL DE CUENTAS. Manual Operativo de Auditoría / Tribunal Federal de Cuentas. — 4.ª ed. – Brasilia: TCU, Secretaría General de Control Externo (Segecex), 2020. https://apoioauditoria.tcu.gov.br//wp-content/uploads/sites/17/2024/12/MANUAL-DE-AUDITORIA_editorado_final.pdf
[6] BRASIL – TRIBUNAL FEDERAL DE CUENTAS. Boletín del Tribunal Federal de Cuentas – v. 1, n. 1 (1968) – . – Brasilia : TCU, 1968- . v. Semanal. Continuación de: Boletín interno del Tribunal Federal de Cuentas.
[7] BRASIL – TRIBUNAL FEDERAL DE CUENTAS. Manual de Auditoría Financiera – 2016 / Tribunal Federal de Cuentas. – Brasilia: TCU, Secretaría de Métodos y Apoyo al Control Externo (SEMEC), 2016. https://apoioauditoria.tcu.gov.br//wp-content/uploads/sites/17/2024/12/Manual-de-Auditoria-Financeira_Edi__o-2016_vFinal_WEB-6-.pdf
[8] BRASIL – TRIBUNAL FEDERAL DE CUENTAS. Manual Operativo de Auditoría / Tribunal Federal de Cuentas. — 4.ª ed. – Brasilia: TCU, Secretaría General de Control Externo (Segecex), 2020. https://apoioauditoria.tcu.gov.br//wp-content/uploads/sites/17/2024/12/MANUAL-DE-AUDITORIA_editorado_final.pdf
[9] PÉREZ, Marcos Augusto. "El mundo que Hely no vio: gobernanza democrática y fragmentación del Derecho Administrativo. Diálogo entre la teoría sistémica de Hely y los paradigmas actuales del Derecho Administrativo". En Derecho Administrativo Hoy: Estudios en Honor al centenario de Hely Lopes Meirelles (Org. WALD, Arnoldo; JUSTEN FILHO, Marçal y PEREIRA, César Augusto de Guimarães). São Paulo: Malheiros, 2017, págs. 851-869.
