La mala conducta administrativa se refiere a la violación consciente y grave de los deberes de honestidad, legalidad y lealtad hacia las instituciones públicas. Se trata de una conducta que contradice los principios fundamentales de la Administración Pública y que perjudica los fondos públicos, enriquece indebidamente al funcionario o viola la moral administrativa.
Con la promulgación de la Ley N° 14.230/2021, la legislación ahora exige que, para que un acto se considere impropio, el agente debe cometerlo con la voluntad libre y consciente de causar daño, y no simplemente por negligencia o error técnico. Por lo tanto, la mera voluntariedad o el simple ejercicio de una función no son suficientes; la intención es esencial.
La mala conducta administrativa es uno de los principales mecanismos para exigir responsabilidades a los funcionarios públicos en Brasil. La definición de sus elementos subjetivos sufrió transformaciones significativas con la promulgación de la Ley N° 14.230/2021, que modificó profundamente la antigua Ley de Mala Conducta Administrativa (Ley N° 8.429/1992).
Uno de los aspectos más importantes de esta reforma fue la exclusión de la forma negligente de actos de mala conducta.
El fin de la culpabilidad en las faltas administrativas.
Antes de la reforma de 2021, la ley contemplaba la posibilidad de responsabilidad por actos negligentes, especialmente en el artículo 10 de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa). Sin embargo, la nueva legislación eliminó expresamente esta posibilidad, exigiendo, en todos los casos, la prueba de la intención.
Este cambio refleja la interpretación constitucional adoptada por la Corte Suprema Federal. En octubre de 2024, al juzgar las Apelaciones Extraordinarias 610.523/SP y 656.558/SP, la Corte Suprema Federal estableció una tesis de repercusión general que reconoce la inconstitucionalidad de la modalidad negligente en actos de mala conducta administrativa.
Tribunal Supremo de Brasil: La intención como requisito constitucional
La interpretación del Tribunal Supremo de Justicia (TSF) de Brasil es clara: no es posible responsabilizar a un funcionario por una falta administrativa sin probar la intencionalidad. La conducta debe ser intencional, constituyendo una violación deliberada del deber de honestidad y lealtad a la Administración Pública.
El principio jurídico establecido indica que el artículo 37, apartado 4, de la Constitución exige la existencia de dolo para que se considere un acto de mala conducta administrativa. Por consiguiente, las disposiciones del texto original de la Ley N.º 8.429/92 que contemplaban la negligencia (como los artículos 5 y 10) son inconstitucionales.
Un acto indebido no debe confundirse con un error administrativo.
En este punto, es fundamental diferenciar entre un acto indebido y un error administrativo, ya que la responsabilidad por un acto indebido no debe confundirse con fallas administrativas. Existen otros mecanismos, como las acciones civiles públicas, para responsabilizar a un agente distraído, negligente o técnicamente incompetente. Sin embargo, sin intención, no hay acto indebido.
El ponente del caso ante la Corte Suprema destacó que la mala conducta administrativa requiere una conducta deshonesta; la mera incompetencia o imprudencia no son suficientes. Esta distinción es fundamental para evitar castigos desproporcionados.
La reforma de 2021: confirmación del entendimiento constitucional.
La Ley N° 14.230/2021 simplemente consolidó lo que ya exigía la Constitución: la presencia de dolo. La nueva redacción de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa) eliminó la posibilidad de responsabilidad por negligencia, ajustando la norma jurídica al criterio del STF (Tribunal Supremo Federal).
El legislador reconoció que, debido a la gravedad de la mala conducta y a las severas sanciones que impone —como la pérdida del cargo público y la suspensión de los derechos políticos—, solo debería aplicarse cuando se demuestre la mala fe del agente.
Ejemplo práctico: la inaplicabilidad de los requisitos de licitación.
Un caso emblemático analizado por el Tribunal Supremo Federal (TSF) involucró la contratación de un bufete de abogados sin un proceso de licitación, con base en los artículos 13, V, y 25, II de la antigua Ley N° 8.666/93. La Fiscalía impugnó la contratación alegando la ausencia de un proceso de licitación y que dicha contratación causó perjuicios a los fondos públicos.
Sin embargo, el Tribunal Supremo Federal (TSF) consideró constitucionales estas disposiciones, siempre que la contratación cumpla con criterios objetivos: singularidad del servicio, reconocida experiencia del contratista, falta de capacidad técnica del departamento jurídico de la Administración y compatibilidad de precios.
¿Quieres leer más sobre este tema? Consulta este artículo: Irregularidades administrativas: El papel de la Fiscalía en la defensa del interés público.
Tesis establecidas por la STF (Corte Suprema Federal)
- El fraude es necesario. por la configuración de cualquier acto de mala conducta administrativa.
- É inconstitucional la forma negligente del delito tal como se define en los artículos 5 y 10 de la Ley No. 8.429/92.
- La exención de los requisitos de licitación es constitucional. para la contratación de servicios jurídicos, siempre que se respeten criterios estrictos de legalidad y razonabilidad.
Retroactividad de la Ley N° 14.230/2021 y seguridad jurídica
La promulgación de la Ley N° 14.230/2021 puso de relieve el debate sobre su aplicación retroactiva. El Tribunal Supremo Federal, al juzgar el Tema 1.199 de repercusión general, reconoció la posibilidad de aplicar retroactivamente las normas más beneficiosas para el acusado en casos de faltas administrativas.
Esto significa que los casos en curso, en los que no se demostró la intencionalidad, pueden revisarse o incluso desestimarse. Esta decisión refuerza la seguridad jurídica y evita la perpetuación de condenas basadas en conductas negligentes, ahora consideradas inconstitucionales.
Impactos en la administración pública y el desempeño de los funcionarios públicos
El requisito de intencionalidad para que se configuren actos de mala conducta administrativa tiene repercusiones significativas en la Administración Pública y en los funcionarios públicos. Por un lado, evita la sanción excesiva de los funcionarios por errores o fallos administrativos derivados de negligencia, imprudencia o incompetencia.
Por otro lado, se refuerza la necesidad de una conducta ética y transparente, ya que la prueba de la intención ilícita se vuelve esencial para la aplicación de las sanciones previstas en la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa). Esto también contribuye a mitigar el fenómeno de la «parálisis del bolígrafo», incentivando a los directivos a tomar decisiones legítimas y responsables sin temor a castigos desproporcionados.
Consideraciones finales
El requisito de intencionalidad para cometer una falta administrativa representa un avance en la seguridad jurídica y la protección contra los abusos en la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. El Tribunal Supremo Federal, en su decisión y con el respaldo de la nueva legislación, refuerza la idea de que solo los actos intencionales, cometidos con dolo, merecen las sanciones por falta administrativa.
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Referencias
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Incluso antes de la Ley 14.230/2021, la disposición sobre un acto de mala conducta administrativa cometido por negligencia era inconstitucional; la intención es necesaria para la configuración de cualquier acto de mala conducta administrativa. Motor de búsqueda Dizer o Direito, Manaus. Disponible en: https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/1ee3007cbbde3c57c6013b98fe9421a5.
El Tribunal Supremo de Justicia (TSF) de Brasil exige la intencionalidad para caracterizar la falta administrativa. La comisión de un acto ilícito es esencial para caracterizar la falta administrativa, declarando inconstitucional la forma negligente. Migalhas , 9 de noviembre de 2024. Disponible en: https://www.migalhas.com.br/quentes/419656/stf-exige-dolo-para-caracterizar-improbidade-administrativa.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. STF, inconstitucionalidad de la falta culposa y seguridad jurídica. Consultor Jurídico, 26 de diciembre de 2024. Disponible en: https://www.conjur.com.br/2024-dez-26/stf-inconstitucionalidade-da-improbidade-culposa-e-seguranca-juridica/.
