La influencia legítima como expresión de la democracia participativa.

Es innegable que vivimos en un escenario de creciente aprecio por la ética pública y la integridad corporativa, donde la frontera entre la influencia legítima y el tráfico de influencias se ha convertido en uno de los temas más relevantes para quienes trabajan en Relaciones Institucionales y Gubernamentales (RIG).

Por un lado, la representación de intereses es inherente a la democracia participativa, en la que las empresas, asociaciones y organizaciones de la sociedad civil tienen derecho a dialogar con el Estado y contribuir a la formulación de políticas públicas. Por otro lado, el abuso de influencia para obtener ventajas indebidas constituye una infracción penal, administrativa y ética.

Este artículo analiza la línea jurídica que separa la acción institucional legítima de la conducta delictiva, a la luz del Derecho Penal, la Ley Anticorrupción (Ley 12.846/2013), la Ley de Conflicto de Intereses (Ley 12.813/2013) y los parámetros de integridad y cumplimiento corporativo. De este modo, busca demostrar que, más que criminalizar el diálogo entre el Estado y el sector privado, es necesario institucionalizar la influencia legítima, haciéndola transparente, ética y auditable.

En Brasil, el término "lobby" aún tiene una connotación peyorativa, a menudo asociada con la corrupción. Sin embargo, en democracias consolidadas, como Estados Unidos y los países de la Unión Europea, el lobby se considera una actividad legítima de representación de intereses, esencial para el proceso democrático.

La Guía de Integridad para el Sector Público (CGU, 2021) define el cabildeo como una actividad legítima de representación de intereses "siempre que se rija por la transparencia, la igualdad y la ausencia de beneficios indebidos".

En el modelo norteamericano, por ejemplo, la Ley de Divulgación de Actividades de Cabildeo (1995) exige el registro público y la presentación de informes periódicos sobre dichas actividades . La Unión Europea, por su parte, a través del Registro de Transparencia , garantiza que cualquier ciudadano sepa quién intenta influir en las políticas públicas y con qué fines.

Por lo tanto, aunque aún no está al mismo nivel que las potencias del primer mundo, Brasil está dando pasos tímidos en esta dirección. Un claro ejemplo de ello es el Decreto N° 11.501/2023, que creó el Registro de Representación de Intereses Federales, y las iniciativas de la Contraloría General de la Unión (CGU), a través del portal e-Agendas , representan un paso importante en la construcción de un modelo de diálogo público transparente.

Es importante destacar la clara distinción: el cabildeo opera de forma abierta, pública e institucional, mientras que el tráfico de influencias opera en la sombra, buscando beneficios personales e indebidos.

Marco penal y criterios de clasificación

En este sentido, el ordenamiento jurídico, en el artículo 332 del Código Penal, define el tráfico de influencias como: "Solicitar, exigir, cobrar u obtener, para uno mismo o para otro, una ventaja o promesa de ventaja, bajo el pretexto de influir en un acto realizado por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones", con una pena de prisión de 2 a 5 años y una multa.

Este tipo de delito busca proteger la moral administrativa y la confianza pública en la imparcialidad del Estado, al ser considerado un delito formal, consumado con la simple solicitud o promesa de una ventaja, aunque la influencia no se materialice.

La doctrina del derecho penal distingue claramente el ejercicio legítimo de la representación institucional del tráfico de influencias mediante tres puntos principales: propósito, transparencia y ventaja indebida. En términos prácticos, esto se traduciría objetivamente en lo siguiente:

• Propósito: El cabildeo busca influir en las políticas públicas en beneficio de sectores específicos o de la comunidad; el tráfico busca obtener ganancias o ventajas individuales.
• Transparencia: el cabildeo se documenta y se lleva a cabo dentro de los canales institucionales; el tráfico de influencias se produce de forma encubierta.
• Ventaja indebida: el tráfico presupone un pago o una promesa de pago; la representación legítima se basa en argumentaciones técnicas y públicas.

Como explica Cezar Roberto Bitencourt (2023), “la esencia de la ilegalidad radica en la comercialización de la influencia y no en la influencia en sí misma, que puede ser legítima cuando se ejerce con transparencia y con un fin público”. Y esta distinción es fundamental para proteger tanto el interés público como la conducta ética de los profesionales de las relaciones gubernamentales.

Conflicto de intereses y salvaguardias ético-legales 

Entre la influencia legítima y la conducta delictiva existe una zona gris: el conflicto de intereses. La Ley N° 12.813/2013 regula las situaciones en las que el ejercicio de actividades privadas puede afectar la imparcialidad de un funcionario público o exfuncionario público, con el fin de evitar que la información privilegiada, obtenida durante el ejercicio de sus funciones, se utilice para beneficio privado (la denominada puerta giratoria).

El artículo 5 de la ley mencionada prohíbe expresamente a los exfuncionarios públicos prestar servicios a personas físicas o jurídicas con las que hayan mantenido una relación relevante en virtud de su cargo, además de exigir un periodo de cuarentena, generalmente de seis meses, antes de que puedan trabajar para empresas vinculadas a la entidad donde prestaron sus servicios. Este tipo de norma es fundamental para preservar la integridad de las decisiones públicas y prevenir el abuso de las redes de influencia.

Desde la perspectiva de la Ley de Infracciones Administrativas (Ley 8.429/1992, modificada por la Ley 14.230/2021), un conflicto de intereses puede constituir una violación de los principios de legalidad y moralidad, incluso sin enriquecimiento ilícito. Para el profesional de la RIG, esto significa que toda interacción con las autoridades públicas debe regirse por criterios de transparencia, trazabilidad y acceso equitativo.

Además, la Ley N° 12.846/2013 (Ley Anticorrupción) representa un hito en la regulación de las relaciones entre las empresas y el Estado, ya que establece la responsabilidad objetiva de las personas jurídicas por actos perjudiciales para la administración pública, reforzando la importancia de los programas de integridad.

En el ámbito de las relaciones gubernamentales, toda interacción con el sector público debe llevarse a cabo de manera documentada, auditable, rastreable y proporcional. Esto significa que las reuniones deben contar con registros formales, con agendas y actas debidamente archivadas; las comunicaciones deben ser verificables y auditables; los representantes deben estar claramente identificados para garantizar la transparencia sobre quién defiende los intereses de quién; y, sobre todo, es necesario evitar cualquier concesión de ventajas indebidas, incluso simbólicas.

El desafío de institucionalizar la influencia legítima en Brasil

 En este contexto, las empresas y asociaciones comprometidas con la integridad han desarrollado códigos de conducta específicos para la integridad institucional, que incorporan políticas de hospitalidad, normas para la gestión de conflictos de intereses y canales de denuncia, con el fin de garantizar que el diálogo institucional se desarrolle dentro de parámetros éticos y legales.

En resumen, la histórica falta de una ley general que regule el cabildeo en Brasil ha contribuido a la confusión entre la influencia legítima y el tráfico de influencias. Por lo tanto, el desafío no es eliminar la influencia, sino cualificarla. Después de todo, cuando se ejerce de forma ética y transparente, el cabildeo es un instrumento para el avance democrático y la formulación de políticas públicas más representativas.

Referencias

BRASIL. Código Penal. Decreto-Ley No. 2.848, del 7 de diciembre de 1940.

BRASIL. Ley N° 12.813, del 16 de mayo de 2013. Establece los conflictos de intereses en el ejercicio de cargos o empleos dentro del Poder Ejecutivo Federal.

BRASIL. Ley N° 12.846, del 1 de agosto de 2013. Establece la responsabilidad administrativa y civil de las personas jurídicas por actos contra la administración pública.

BRASIL. Decreto N° 11.129, de 11 de julio de 2022. Regula la Ley Anticorrupción.

BRASIL. Ley N° 14.133, del 1 de abril de 2021. Nueva Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos.

BRASIL. Decreto N° 11.501, de 30 de mayo de 2023. Crea el Registro de Representación de Intereses Federales.

Oficina del Contralor General de la Unión (CGU). Guía de Integridad para el Sector Público. Brasilia, 2021.

OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Cabildeo e integridad en América Latina: Construyendo procesos de toma de decisiones transparentes e inclusivos. París: Publicaciones de la OCDE, 2023.

GRECO, Rogerio. Código Penal Comentado. 17ª edición. Río de Janeiro: Impulso, 2022.

BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Derecho Penal: Parte Especial. 18ª edición. São Paulo: Saraiva, 2023.