Dadas las características únicas del panorama político brasileño, en particular la gran cantidad de partidos políticos, es necesario considerar el nivel de autonomía que poseen estos grupos y las posibilidades de supervisión externa.

Hace treinta años, la Constitución Federal, a través del artículo 17, § 1, expresó la necesidad de otorgar autonomía a los partidos políticos brasileños para que pudieran preservar su identidad de pensamiento y organización. 

Además, la asamblea constituyente original garantizaba la afiliación a partidos políticos para quienes desearan postularse a un cargo público. En otras palabras, estos grupos fueron elevados a la categoría de vías legítimas de acceso al poder en un estado democrático regido por el estado de derecho. 

En este sentido, es importante comprender la estructura y los límites de esta autonomía, para entender su naturaleza jurídica y su aplicación práctica. 

Autonomía de los partidos en un contexto constitucional

Garantizar el ejercicio de la autonomía implica, por tanto, reducir o eliminar los mecanismos de control externo sobre las acciones de ciertos individuos o entidades. La autonomía de los partidos en Brasil se refiere al conjunto de derechos y garantías que poseen los partidos políticos para organizarse y actuar libremente en el ámbito político. 

Al trabajar con los conceptos de autonomía y libertad de partido, es necesario hacer una distinción respecto al ejercicio de esta prerrogativa. Por un lado, tenemos la autonomía de las direcciones nacionales, estatales y municipales en relación con terceros, y, por otro lado, tenemos la autonomía interna.

En otras palabras, podemos destacar la independencia, hasta cierto punto, de los grupos políticos regionales y federales entre sí en lo que respecta a las obligaciones contraídas con terceros, del mismo modo que podemos destacar esta garantía desde una perspectiva intrapartidista.

La estructura y organización interna de los partidos políticos en la Constitución

Según el artículo 17, apartado 1, de la Constitución de 1988, el legislador garantizó a los partidos políticos la libertad de definir sus estructuras internas y determinar la forma y duración de sus órganos, ya sean permanentes o temporales. El artículo mencionado aborda el tema de la siguiente manera:

Artículo 17: La creación, fusión, incorporación y disolución de partidos políticos son libres, siempre que se salvaguarden la soberanía nacional, el régimen democrático, el sistema multipartidista, los derechos humanos fundamentales y los preceptos de lealtad partidista, además de otros principios establecidos en la Constitución.

(...)

§ 1º A los partidos políticos se les garantiza la autonomía para definir su estructura interna y establecer reglas sobre la selección, formación y duración de sus órganos permanentes y provisionales y sobre su organización y funcionamiento y para adoptar los criterios de selección y el régimen de sus coaliciones en elecciones mayoritarias, siendo prohibida su celebración en elecciones proporcionales, sin obligación de vincular candidaturas a nivel nacional, estadual, distrital o municipal, debiendo sus estatutos establecer reglas de disciplina y lealtad partidaria.

Podemos dividir la disposición constitucional antes mencionada en varias facetas para analizar: (i) estructura, organización y funcionamiento interno; (ii) lealtad al partido; y (iii) decisiones estratégicas y políticas vinculadas a la elección de coaliciones y alianzas.

Esto garantiza la libertad de los partidos políticos para formarse, siempre que presten atención a: la preservación de la democracia, los sistemas multipartidistas y los derechos fundamentales.

La Constitución menciona la cuestión de la lealtad partidista, que posteriormente fue regulada y constituye un principio fundamental del sistema electoral brasileño. Esta lealtad garantiza que el mandato del partido no se vea menoscabado por prácticas que lleven al parlamentario a cambiar de partido sin justificación legítima, bajo pena de perder su escaño.

La autonomía de los partidos, si bien está garantizada, no es absoluta. Los partidos deben respetar los principios constitucionales establecidos en la norma mencionada, tales como: (i) la democracia interna, que garantiza la participación de los miembros en las decisiones; (ii) la prohibición del uso de organizaciones paramilitares, que podrían comprometer el régimen democrático; y (iii) la transparencia en la rendición de cuentas ante el Tribunal Electoral.

En resumen, la autonomía de los partidos está limitada, hasta cierto punto, por cláusulas consagradas en la Constitución Federal.

Es importante destacar que la Constitución introdujo la novedad de que los partidos políticos tendrían ahora personalidad jurídica privada, ya que, " en Brasil, hasta la promulgación de la Constitución de 1988, los partidos políticos, según la Ley 5.682/71, eran considerados entidades jurídicas públicas ".

Una de las resoluciones más emblemáticas del TSE (Tribunal Electoral Superior) sobre este tema es la Consulta Nº 1.407/2007, redactada por el Ministro Ayres Britto, que estableció el entendimiento de que los partidos políticos son similares a las asociaciones. 

En una sección del resumen, se extrae la siguiente comparación, que refuerza la tesis establecida: " todo agente público es una persona antes de ser un agente, un partido político es una asociación antes de ser un partido ".

Al mismo tiempo, el Ministro aplica las normas relativas a las asociaciones al funcionamiento de los partidos políticos, especialmente la libertad de asociación, la mínima intervención y la prohibición de reuniones para actividades de carácter militar:

"Como forma de asociación, todo partido político se constituye mediante una agrupación formal de personas del mundo del ser para componer otra realidad, abstracta o ideal, denominada 'persona jurídica'. Persona jurídica o persona plural. Colectiva. No según la lista que figura en los apartados I a V del artículo 44 del Código Civil brasileño, sino como expresión del derecho individual que nuestra Constitución proclama de la siguiente manera: 'La libertad de asociación con fines lícitos es absoluta, salvo los de carácter militar' (apartado VII del artículo 5)."

Durante la audiencia sobre el registro del partido político 2978239/DF, el ministro Tarcísio Carvalho destacó que la idea de que la autonomía de los partidos es absoluta ha quedado obsoleta; por el contrario, debe guiarse por los valores y las normas que emanan del régimen democrático y del sistema representativo, así como por el respeto de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución.

Autonomía de las asociaciones frente a terceros.

En lo que respecta a la autonomía de las direcciones de los partidos políticos en relación con terceros, es importante ofrecer una visión general de la legislación sobre el tema.

Anticipándose a la posibilidad de que los proveedores no recibieran las cantidades acordadas con la campaña electoral de un candidato, en 2008 se incluyó el artículo 15-A en la Ley de Partidos Políticos (Ley nº 9.096/95), que estipulaba que el órgano del partido que originó la deuda era el único responsable de saldarla. 

En 2009, con la promulgación de la Ley N° 12.034/09, las deudas laborales se incluyeron en el texto del Artículo 15-A de dicha Ley. 

Al mismo tiempo, la Ley N° 12.034/09 modificó el texto de la Ley Electoral (Ley N° 9.504/97), incluidos los párrafos 3 y 4 de su artículo 29, que transfieren la responsabilidad de las deudas de campaña de los candidatos de un partido a la dirección del partido al que están vinculados.

El párrafo 2 de la disposición legal antes mencionada establece la sanción que se impondrá a la junta que no reciba los estados financieros presentados, los cuales eventualmente se considerarán no presentados/presentados con reservas, impidiendo así que los candidatos electos reciban sus diplomas.

Si bien la redacción del artículo 29 y sus párrafos es clara, la cuestión fue llevada ante el Tribunal Supremo Federal en la Acción Declaratoria de Constitucionalidad (ADC) n.º 31-DF para analizar la constitucionalidad del artículo 15-A de la Ley de Partidos Políticos, enmendada por la Minireforma Electoral de 2009.

Decisión del Tribunal Supremo sobre la autonomía de los órganos directivos de los partidos políticos.

El 22 de septiembre de 2021, la acción antes mencionada fue considerada admisible, reconociendo la constitucionalidad de dividir las responsabilidades entre las direcciones municipales, estatales y nacionales de cada partido, con el fin de evitar que los órganos de liderazgo del partido que no tienen un vínculo directo con el gasto mencionado sean indebidamente responsabilizados. 

En aquel momento, el Ministerio Público, representado por el Fiscal General Augusto Aras, entendió que las direcciones de los partidos no están subordinadas entre sí en asuntos de carácter interno, puesto que todas las unidades de los partidos debidamente organizadas e inscritas en el TSE (Tribunal Superior Electoral), con capacidad jurídica y electoral, gozan de la autonomía constitucional conferida por el artículo 17. 

Según Aras, extender la responsabilidad de la gestión de los organismos municipales o estatales al organismo nacional fomentaría una gestión irresponsable.

En este sentido, la Corte Suprema reconoció la constitucionalidad del artículo 15-A de la Ley de Partidos Políticos, haciendo imposible que una deuda afecte a otros órganos del partido, distintos del que contrajo la obligación.

Cabe destacar que otros casos relacionados con este tema ya han sido juzgados por el panel de las Salas Primera y Segunda del Tribunal Supremo Federal, esta vez en el marco de un recurso de constitucionalidad. 

Como puede observarse, la autonomía de los partidos es un pilar esencial del sistema democrático brasileño, ya que garantiza la libre creación y el funcionamiento de los partidos políticos sin injerencia estatal, al tiempo que mantiene mecanismos de control, transparencia y supervisión para prevenir abusos. 

La Constitución, al garantizar esta autonomía, busca equilibrar la libertad de los partidos políticos con la necesidad de preservar el régimen democrático y los derechos fundamentales.

Conclusión

Cuando hablamos de partidos políticos, nos referimos al ejercicio de la democracia de forma colectiva, basada en la asociación entre individuos que se alinean en torno a cuestiones de índole política.

En este sentido, cualquier intervención externa que sea incompatible con las normas internas del partido se ha considerado una violación de la autonomía del partido.

Tal como lo establecen la legislación federal en materia electoral y la jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal y del Tribunal Superior Electoral, es evidente que la autonomía de los partidos tiene, como uno de sus límites —y este es el principal—, la imposibilidad de violar el pacto federal y las cláusulas consagradas en la Constitución Federal.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALVIM, Federico Franco. Curso de Derecho Electoral. 2da ed. Curitiba: Juruá, 2016, pág. 216.

BARROS, Francisco Dirceu. Curso sobre procedimiento electoral. 3ª ed., Río de Janeiro: Elsevier, 2014, p. 40.

BRASIL. Tribunal Superior Electoral. Registro de Partido Político 2978239/DF, Ponente Juez Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Sentencia de 15/10/2020, Publicada en el Boletín Oficial Electrónico 221, de fecha 03/11/2020.