Introducción

Aunque el título pueda parecer que aborda un tema muy complejo e incluso alejado de la vida cotidiana, lo cierto es que lidiamos con él a diario sin darnos cuenta. Ya sea a través de las noticias, la eterna disputa entre el presidente, los gobernadores y los alcaldes sobre los impuestos, o incluso los cambios que notamos en los impuestos que pagamos.

Comprender este tema es importante no solo para los profesionales del derecho, que pueden utilizar este conocimiento para contextualizar mejor su trabajo, especialmente en materia fiscal, sino también para toda la población, que llegará a comprender por qué tenemos tantos impuestos, así como por qué existen impuestos federales, estatales y municipales.

Este breve extracto no pretende en absoluto convencerle de que simpatice con los impuestos; nuestro objetivo es simplemente presentar una pequeña parte del sistema tributario y, de este modo, fomentar un debate más profundo sobre el tema. Si le apasiona la búsqueda del conocimiento, le recomiendo encarecidamente que se inscriba en los cursos del IDP, donde el debate está dirigido por profesores altamente cualificados con amplia experiencia en el mercado laboral y el ámbito académico. 

¿Qué es el federalismo?

El federalismo es una forma de organización estatal en la que los estados ceden su soberanía a la unión, pero conservan su autonomía para gobernarse a sí mismos. Por eso, a la entidad federativa a nivel nacional la llamamos Unión; también es el origen del nombre Estados Unidos de América e incluso del nombre original de la república brasileña, que fue la República de los Estados Unidos de Brasil.

En el federalismo clásico, la federación se proyecta en dos niveles: Unión y Estados, como ocurre en Estados Unidos, por ejemplo. Pero en el federalismo brasileño, la federación se proyecta en tres niveles: Unión, Estado y Municipios; es decir, al igual que la fruta jabuticaba, el municipio como entidad federativa solo existe en Brasil.

Una de las razones por las que la federación brasileña se creó de la forma en que lo hizo se debe a su estructura. A diferencia de los Estados Unidos de América, Brasil no tenía estados independientes que decidieran unirse en una federación (unión centrípeta), sino que era un estado unitario que decidió dividirse en varios estados autónomos (unión centrífuga).

Cuando se crea una federación, los estados, además de ceder su soberanía a la Unión, también le otorgan ciertas competencias, principalmente legislativas. La transferencia de estas competencias legislativas de los estados a la Unión se materializa en la creación de competencias legislativas; es decir, cada entidad puede legislar dentro del ámbito de una materia específica. Esta división se rige por varios criterios, siendo el más importante el interés. Los asuntos de interés nacional son competencia de la Unión, los de interés regional son competencia de los estados y, especialmente en Brasil, los de interés local son competencia de los municipios.

Entre las facultades legislativas, la más importante para mantener la forma federativa del Estado es la facultad de establecer impuestos. En la Constitución Federal de 1988, los artículos 153, 155 y 156 establecieron las facultades tributarias para fijar impuestos, respectivamente, de la Unión, los Estados y los Municipios.

Pero antes de comprender la importancia de la jurisdicción tributaria para la forma federativa del Estado, primero debemos entender en qué consiste la autonomía de las entidades.

La autonomía, la piedra angular del federalismo.

Como se mencionó anteriormente, en la lógica de un estado federal, los estados federados no poseen soberanía, pero conservan autonomía. Por lo tanto, para comprender qué constituye la autonomía de un estado federado, es fundamental entender dos dicotomías: Soberanía vs. Autonomía, así como Estado Unitario vs. Estado Federado.

La soberanía se entiende como el poder de autorregulación en su forma más amplia; cabe señalar que no es ilimitada, ya que existen ciertos mecanismos que restringen su ejercicio. Un Estado soberano se caracteriza por no estar subordinado a ningún otro Estado y por tener la legitimidad para participar en tratados internacionales con otros Estados federados.

Por otro lado, la autonomía se entiende como autorregulación en un sentido más estricto; es decir, a diferencia de un Estado soberano, un Estado autónomo está sujeto a más mecanismos de control. Un Estado autónomo gestionará sus intereses regionales sin la posibilidad de intervenir directamente en otros Estados federados, y tampoco podrá participar de forma independiente en negociaciones internacionales con otros Estados.

Esta dicotomía se hace más evidente al comprender la diferencia entre un Estado unitario y un Estado federado. En ambos casos existe soberanía estatal, pero la autonomía está ausente en el Estado unitario, como veremos.

Un Estado unitario se caracteriza por la existencia de un único gobierno que supervisa todos los intereses, ya sean nacionales, regionales o locales. En esta forma de Estado no existe la autorregulación; hay una concentración extrema de poder en el gobierno central. Dentro de un Estado unitario pueden existir divisiones administrativas, pero estas están subordinadas al gobierno central. Para ilustrarlo, recordemos el Imperio Romano, que estaba dividido en provincias, cada una con sus propios gobernadores (procónsules), pero todas subordinadas a las directrices del emperador. 

Un estado federado, por otro lado, es una agrupación de múltiples gobiernos, cada uno actuando en su respectivo ámbito de competencia. En un estado federado, existe una entidad que goza de soberanía, pero todas las demás entidades de la federación tienen derecho a autonomía; es decir, no existe una relación de subordinación entre la Unión y los Estados. Los Estados pueden gobernar libremente, siempre y cuando respeten los límites impuestos por la Constitución Federal.

Por lo tanto, la piedra angular del federalismo es la existencia de estados autónomos; sin autonomía no hay federación, sino un estado unitario. La pregunta que surge entonces es: ¿cómo es posible garantizar la autonomía del estado federado? ¿Qué sustenta esta libertad?

Autonomía política = autonomía financiera

La autonomía de los Estados es, en esencia, la posibilidad de llevar a cabo proyectos y perseguir sus intereses sin necesidad de autorización ni asistencia externa. Si cada vez que un Estado necesita adoptar una medida requiere ayuda de la Unión, esta se encontraría en una posición privilegiada con respecto al Estado. No solo por ser quien proporciona los recursos, sino también porque tiene la posibilidad de negarse a transferir los fondos al Estado y, de este modo, influir indirectamente en su política.

Para que el Estado no dependa de la Unión para adoptar las medidas políticas que considere oportunas, es imprescindible que cuente con una fuente de ingresos independiente, que no pase por la Unión, sino que sea generada directamente por la entidad federativa. Por lo tanto, la autonomía implica necesariamente otorgar al Estado una fuente de ingresos propia.

En general, los estados no obtienen sus ingresos principalmente de la actividad económica directa, sino de los impuestos. Por lo tanto, es totalmente comprensible que la Constitución Federal les otorgue la posibilidad de establecer sus propios impuestos; de lo contrario, nunca serían verdaderamente autónomos, ya que siempre dependerían del gobierno federal para obtener recursos.

En el caso de Brasil, dado que los estados no son las únicas entidades federativas, los municipios también se consideran entidades federativas y, por lo tanto, deben tener la facultad de establecer sus propios impuestos. Por esta razón, el sistema tributario brasileño ha establecido impuestos a diferentes niveles, que son recaudados por distintas entidades federativas.

Por lo tanto, la autonomía fiscal va de la mano con la autonomía financiera. 

Si este tema te interesa, te recomendamos estudiar con los mejores, ya sea a nivel de grado, máster, doctorado o posgrado. IDP cuenta con un amplio equipo de profesores altamente cualificados, ¡así que no pierdas tiempo e inscríbete en nuestros cursos!

Referencias

El costo de los derechos: por qué la libertad depende de los impuestos; HOLMES, Stephen, WMF Martins Fontes Publisher, 2019.