Anteriormente abordamos el tema de la mala conducta administrativa en un artículo del blog de IDP . Siguiendo el tema propuesto, cubrimos todo, desde qué constituye un acto de mala conducta administrativa hasta sus cambios legislativos más recientes.

Pero si te perdiste este artículo, no te preocupes. En este texto, recapitulamos los puntos clave para que abogados y profesionales del derecho comprendan de forma práctica cómo funciona la acción encargada de investigar las faltas administrativas.

En primer lugar, es importante destacar que la mala conducta administrativa es cualquier acto llevado a cabo por funcionarios públicos que acabe violando los principios fundamentales de la Administración Pública, a saber, legalidad, imparcialidad, moralidad, transparencia y eficiencia.

La ley sobre faltas administrativas, que prevé las sanciones aplicables por la comisión de actos de falta administrativa, además de conceptualizar y definir dichos actos, tiene su fundamento constitucional en el apartado 4 del artículo 37 de la Constitución Federal.

Sin embargo, el 25 de octubre de 2021 se publicó la Ley N.° 14.230, que modificó sustancialmente la Ley N.° 8.429 (LIA). A partir de entonces, la legislación sobre faltas administrativas sufrió cambios casi en su totalidad. A continuación, analizaremos cada punto con mayor detalle.

¿Qué es una acción por mala conducta administrativa y cuáles son sus principales características?

Según el autor Daniel Amorim, el término "corrupción" se refiere al fenómeno por el cual un funcionario público es inducido a actuar de una manera que se desvía de las normas del sistema, favoreciendo intereses privados a cambio de recompensas. 

En este sentido, la corrupción se convierte en uno de los principales enemigos de la República, ya que significa el uso privado de los recursos públicos, cuando la característica básica del republicanismo es la búsqueda del "bien común", con una distinción entre espacios públicos y privados.

Por regla general, la investigación de infracciones funcionales se formaliza mediante un proceso disciplinario, cuyo procedimiento está previsto en leyes y otras normas reglamentarias, generalmente de carácter estatutario. Una acción por mala conducta administrativa es el mecanismo necesario para una investigación adecuada.

Para combatir eficazmente la corrupción en Brasil, es necesario reflexionar sobre la necesidad de una serie de transformaciones culturales e institucionales. Además, es fundamental fortalecer los mecanismos de control de la administración pública, aumentando la transparencia, la rendición de cuentas y la supervisión social.

Toda medida disciplinaria, incluso de carácter menor, presupone el inicio del debido procedimiento administrativo disciplinario, en el que se garantiza al empleado acusado de cometer un acto considerado punible por la ley el derecho a un juicio justo y a una defensa plena. Esto se estipula en el artículo 5, LV, de la Constitución.

En el marco regulatorio, cabe destacar la institucionalización de mecanismos para controlar la probidad en la administración pública, como la Ley 8.429/1992 (Ley sobre irregularidades administrativas – LIA), modificada por la Ley 14.230/2021, y la Ley Anticorrupción.

Con la reforma de la LIA (Ley de Incorrección Administrativa), la irregularidad administrativa solo se tipificará si se demuestra la intención específica del funcionario público o tercero. Por lo tanto, el inicio de una acción por irregularidad administrativa dependerá de la intención comprobada. Así, no existe una forma negligente de irregularidad, incluso si la negligencia es «grave» o el error es «muy grave».

Cualquier persona puede presentar una denuncia ante la autoridad administrativa competente para que se inicie una investigación que determine la comisión de un acto indebido. La denuncia, que deberá constar por escrito y estar firmada, deberá incluir la identificación del denunciante, información sobre el hecho denunciado y su autoría, así como las pruebas de las que tenga conocimiento.

En un procedimiento por mala conducta administrativa, se puede solicitar, ya sea como medida preliminar o incidental, la congelación de los bienes de los acusados, con el fin de garantizar la recuperación total de los fondos públicos o el aumento de los bienes resultantes del enriquecimiento ilícito. 

El tribunal competente para interponer la demanda a que se refiere deberá ser el del lugar donde se produjo el daño o donde se encuentra ubicada la persona jurídica perjudicada. En cuanto a la naturaleza prevista, según el artículo 17-D de la Ley 8.429:

Artículo 17-D. Las acciones por faltas administrativas son represivas, de carácter sancionador, destinadas a la aplicación de las sanciones personales previstas en esta Ley, y no constituyen acciones civiles, y su interposición está prohibida para el control de la legalidad de las políticas públicas y para la protección de los bienes públicos y sociales, el medio ambiente y otros intereses individuales difusos, colectivos y homogéneos.

¿Qué procedimiento se sigue en una demanda por mala conducta administrativa?

La investigación de las infracciones disciplinarias debe llevarse a cabo de manera regular, normalmente con las formalidades que permitan la verificación precisa de los hechos, y siempre brindando amplia oportunidad de defensa por parte del empleado acusado de cometer la infracción.

El capítulo V de la Ley 8.429/1992 trata del "procedimiento administrativo y el proceso judicial", estando el denominado "procedimiento administrativo" regulado por los artículos 15 y 16 de dicha ley.

Aunque no es obligatorio, el inicio de un procedimiento administrativo o una investigación civil parece bastante interesante como paso preparatorio para una acción por falta administrativa, especialmente a la luz de la norma establecida en el artículo 17, § 6, de la Ley 8.429/1992.

Una vez presentada una queja ante la autoridad administrativa, es deber de esta iniciar el proceso administrativo, incluso si se trata de rechazarla de plano, lo cual también debería reservarse para situaciones excepcionales.

Así, una vez concluido el procedimiento administrativo y subsanado el caso judicialmente, de conformidad con el artículo 17, párrafo 1, de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa), la acción seguirá el procedimiento común previsto en el Código de Procedimiento Civil. La Ley 14.230/2021 introdujo una modificación significativa en cuanto a los requisitos de la demanda inicial en una acción por improbabilidad administrativa, tanto en su contenido como en su documentación.

El apartado 6-B del artículo 17 de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa) prevé tres motivos para rechazar la demanda inicial, lo que sugiere que se trata de un rechazo sumario, es decir, que se dicta sentencia incluso antes de citar al demandado. Sin embargo, los motivos de desestimación previstos en el artículo 330 del CPC (Código de Procedimiento Civil) son plenamente aplicables a las acciones por improbabilidad administrativa, como siempre lo han sido.

Dado que no se trata de un caso de desestimación sumaria, se citará a los demandados, de conformidad con el artículo 17, apartado 7, de la Ley de Impropiedad Administrativa (LIA). En este sentido, se concederá un plazo a la parte contraria para que presente su contestación. Una vez presentada la contestación, los apartados 10-B y 10-C del artículo 17 de la LIA prevén determinadas medidas que deberá adoptar el juzgado de primera instancia.

A continuación, se establecerá un plazo para la contestación, de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Civil. La contestación es la respuesta del demandante a la contestación del demandado, aplicable únicamente cuando las excepciones incluyen prejudiciales, excepciones indirectas de fondo o la presentación de documentos (artículos 350, 351 y 437, caput, del CPC).

El artículo 17, § 10-C, de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa) prevé una resolución exclusiva para el procedimiento de la acción por improbabilidad administrativa. Antes de la gestión del caso y, especialmente, de la organización del proceso, el juez deberá dictar una resolución en la que indicará con precisión la clasificación del acto de improbabilidad administrativa imputable al demandado. Al dictar esta resolución, el tribunal estará sujeto a los hechos principales y a la clasificación jurídica presentada por el demandante.

Una vez emitida la resolución que clasifica la conducta del demandado, se notificará a las partes para que especifiquen las pruebas que pretenden presentar. De acuerdo con la regla general establecida en el Código de Procedimiento Civil, la carga de la prueba recae sobre el demandante, quien debe probar los hechos que constituyen su derecho; es decir, debe probar los hechos expuestos en su demanda inicial, que constituyen el origen de la relación jurídica que se somete a la consideración del tribunal.

Así, se iniciará la fase probatoria, en la que se podrá obtener la declaración oral, realizar interrogatorios y testimonios personales, presentar objetos o documentos, y adoptar las decisiones pertinentes al caso. Tras la fase probatoria, se dictará sentencia. 

La fase de descubrimiento de pruebas en un litigio por mala conducta administrativa concluye con una sentencia, que puede ser definitiva (artículo 485 del Código de Procedimiento Civil) o inapelable (artículo 487 del Código de Procedimiento Civil). No se descarta la posibilidad de una sentencia sumaria parcial sobre el fondo, conforme al artículo 356 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo, incluso en este caso, la parte restante del fondo del asunto se juzgará al final del proceso.

El recurso procedente contra una sentencia dictada en un caso de falta administrativa es el recurso de apelación previsto en el artículo 1.009, caput, del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17, § 21, de la Ley de Infracciones Administrativas, no cabe impugnar una decisión interlocutoria en dicho recurso.

¿Cuáles son las sanciones previstas en un procedimiento por mala conducta administrativa? 

En casos de mala conducta administrativa, las sanciones se establecen en el artículo 12 de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa). Según la interpretación establecida en el Tribunal Superior de Justicia, no existe obligación de acumular las sanciones previstas por la ley; todo depende de cada caso particular. 

La primera "penalización" prevista en el artículo 12 de la Ley 8.429/1992, en sus tres cláusulas, en realidad no tiene carácter punitivo alguno. La pérdida de bienes y valores añadidos ilícitamente al patrimonio del demandado tiene carácter compensatorio, de tal manera que existirá sucesión en esta obligación en caso de fallecimiento del agente deshonesto, según el artículo 9 de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa).

La indemnización íntegra por daños y perjuicios prevista en el artículo 12 de la LIA (Ley de Improbabilidad Administrativa) es la misma que la que se concede en cualquier acción colectiva cuyo objeto sea un acto perjudicial para el patrimonio público. Por consiguiente, no existirá diferencia alguna en la condena de los demandados a la reparación íntegra del daño en una acción por improbabilidad administrativa, en una acción popular o en una acción civil pública. 

Al igual que en el caso de la pérdida de bienes y objetos de valor, la indemnización íntegra por los daños no constituye una sanción, sino una medida reparadora. Sin embargo, la pérdida del cargo público extingue la relación jurídica entre el agente corrupto y la entidad jurídica pública o privada mencionada en el artículo 1 de la Ley 8.429/1992. 

Naturalmente, esta sanción no se aplica a un tercero beneficiario del acto ilícito, ni siquiera a un participante que no tenga ninguna conexión jurídica con la entidad jurídica pública, aplicándose lo mismo a la entidad jurídica que comete el acto ilícito.

Además, según el artículo 15 de la Constitución Federal, la revocación de los derechos políticos está prohibida; su pérdida o suspensión solo se producirá en los siguientes casos: 

1. Cancelación de la naturalización por decisión judicial firme e inapelable; 
2. Incapacidad civil absoluta; 
3. Una condena penal firme, mientras duren sus efectos; 
4. Negativa a cumplir una obligación impuesta a todos o a proporcionar un servicio alternativo, en los términos del Artículo 5, VIII; y 
5. Conducta administrativa indebida, de conformidad con el artículo 37, § 4.

En este sentido, la función principal de una multa civil es desalentar la práctica de actos de mala conducta administrativa, sirviendo como lección para todos de que, además de todas las demás sanciones, este tipo de acto tendrá repercusiones en los bienes del agente corrupto debido a la condena y el pago de la multa.

Además, existen sanciones como la prohibición de contratar con las autoridades públicas o de recibir beneficios o incentivos fiscales o crediticios, directa o indirectamente, incluso a través de una entidad jurídica en la que sean accionistas mayoritarios.

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