Introducción
Las políticas públicas tienen numerosas definiciones, enfoques e ideas. Por esta razón, se las ha tratado como un campo de estudio multidisciplinario, ya que las políticas públicas, en última instancia, representan, en palabras de la profesora Maria Paula Dallari Bucci, un programa de acción gubernamental que resulta de un conjunto de procesos regulados legalmente –proceso electoral, proceso de planificación, proceso gubernamental, proceso presupuestario, proceso legislativo, proceso administrativo, proceso judicial– que tienen como objetivo coordinar los medios disponibles para el Estado y las actividades privadas, para el logro de objetivos socialmente relevantes y políticamente determinados [1].
De la definición de Maria Paula Bucci se desprende claramente que, para lograr resultados deseables, las políticas públicas poseen dimensiones legales, económicas, administrativas, políticas, sociológicas e históricas. Por esta razón, su estudio ha trascendido la ciencia política para encontrar respaldo en otras áreas del conocimiento, como el derecho o la economía.
Al abordar el estudio de campos específicos dentro de las políticas públicas, la necesidad de un enfoque multidisciplinario aumenta significativamente. El debate sobre políticas de educación pública influye en las discusiones propias de la pedagogía. El debate sobre políticas de salud pública requiere necesariamente la inclusión de aspectos de la medicina, la farmacia y otros campos del conocimiento. Por esta razón, cualquier discusión relacionada con políticas públicas sobre innovación industrial exige análisis específicos sobre aspectos de ciencia, tecnología e innovación.
También es importante destacar que el estudio de las políticas públicas es integral y requiere una metodología específica; de lo contrario, se obtendrán resultados ineficaces que no reflejen la realidad en cuestión. Así, el estudio de las políticas públicas ha seguido una metodología denominada ciclo de políticas públicas , que funciona fundamentalmente como un organizador de ideas, facilitando la identificación de las etapas y ayudando a los actores a establecer puntos de referencia comparativos para casos heterogéneos, como afirma Leonardo Secchi [2].
El ciclo de las políticas públicas y los desafíos de su evaluación.
La metodología del ciclo de políticas públicas, en resumen, comprende varias etapas. A pesar de los diferentes enfoques de los autores, casi todos coinciden en la idea de que es necesario: (i) identificar un problema; (ii) incluirlo en la agenda de problemas a abordar; (iii) formular soluciones al problema; (iv) implementar la decisión; y finalmente (v) evaluar la solución implementada, para comprender si esta solución logró resolver el problema y, por lo tanto, poder (vi) dar por terminada la política pública.
En este contexto, cabe destacar que la evaluación constituye uno de los mayores desafíos para la implementación de políticas públicas eficientes y eficaces. No es sencillo comprender cómo se evaluará una política pública. Han transcurrido casi 40 años, pero, en palabras de Figueiredo y Figueiredo (1986), evaluar es asignar valor, determinar si las cosas son buenas o malas [3]. Para ello, es necesario establecer criterios de evaluación que permitan determinar por qué una política es preferible a otra. La relevancia de una política debe determinarse a partir de su conexión con algún principio de bienestar humano. Por lo tanto, la evaluación siempre tendrá un carácter complejo y controvertido.
Jannuzzi, a su vez, proporciona una definición específica de evaluación, destacando que es “ el conjunto de procedimientos técnicos para producir información y conocimiento, desde una perspectiva interdisciplinaria, para el diseño ex ante, implementación y validación ex post de programas y proyectos sociales, (...), con el propósito de garantizar (...) efectividad, (...) eficiencia y (...) eficiencia [4]. Se señala que la idea de evaluación debe abarcar una serie de aspectos del programa, en un enfoque multidisciplinario, y que es constante, tomando en cuenta aspectos teóricos, aspectos de la experiencia acumulada del gestor, aspectos de costos, entre otros. No es meramente investigación académica.
A partir de las definiciones proporcionadas, resulta evidente que evaluar una política pública sería más sencillo si contara con resultados, metas y objetivos claros. Pero, ¿cómo se puede lograr esto en el contexto de una política de innovación industrial? El concepto mismo de política de innovación contradice el de una política pública tradicional.
Uno de los principales expertos en contratación pública e innovación en Brasil, André Rauen, demuestra que las políticas de innovación, incluidas las industriales, difieren de otras políticas públicas en cinco aspectos fundamentales, a saber: (i) los conceptos no son claros ni están consolidados; (ii) los impactos indirectos e imprevistos resultantes de la intervención pueden ser mayores que los inicialmente planeados y directos; (iii) los instrumentos solo influyen en los agentes (empresas, institutos de investigación e investigadores), por lo que la política siempre actúa indirectamente y la decisión final depende de la idoneidad del mercado ; (iv) alta complejidad y múltiples relaciones de causa y efecto inherentes al proceso de innovación; y (v) opera en un contexto de alta asimetría de información entre planificadores (responsables políticos) y ejecutores [5].
La cruda realidad, en este caso, es que la evaluación suele ser la etapa más compleja del ciclo, ya que no siempre existen parámetros claros para determinar el éxito de las políticas públicas. En cuanto a la innovación, la tarea es aún más ardua, puesto que no busca resolver directamente un problema, sino generar impactos indirectos que promuevan el desarrollo tecnológico.
La importancia de las políticas públicas para la innovación industrial.
Sin embargo, a pesar de las dificultades observadas, Brasil no puede prescindir de políticas públicas para la innovación industrial. La política industrial es una parte esencial del desarrollo de un país, y es bien sabido que este desarrollo es crucial para establecer las bases de la generación de riqueza y la consiguiente mejora de la calidad de vida de su población, ya que es la transformación estructural industrial la que, de hecho, produce el desarrollo económico en un país [6].
La transformación industrial conlleva un aumento significativo de la complejidad de la economía, así como un incremento considerable de la productividad, lo que inevitablemente se traduce en una mejora de la calidad de vida de las personas y una mejor distribución de la renta entre la población. Para que una política industrial logre sus objetivos, es fundamental que parte de ella se centre en la innovación.
La relevancia de las políticas de innovación para la industria se hace evidente al considerar las seis misiones del programa Nueva Industria Brasileña, una iniciativa gubernamental que busca unificar la política industrial del país. En las seis misiones, la innovación es un elemento clave para lograr resultados efectivos. Desde las cadenas agroindustriales tecnológicas (Misión 1) hasta las tecnologías de defensa (Misión 6), la innovación es uno de los pilares fundamentales de la NIB.
Instrumentos y mecanismos para evaluar y mejorar las políticas de innovación industrial.
El gobierno federal cuenta con mecanismos para evaluar las políticas públicas, como la Guía práctica para el análisis ex post , elaborada por la Casa Civil de la Presidencia de la República en 2018 [7]. El documento tiene como objetivo ofrecer a los gestores públicos, académicos de la materia, órganos de control y a cualquier persona interesada en evaluar políticas públicas, instrumentos y mecanismos de evaluación.
La guía se divide en varios tipos de evaluación: (i) ejecutiva; (ii) de diseño; (iii) de implementación; (iv) de gobernanza de políticas públicas; (v) de resultados; (vi) de impacto; (vii) económica; y (viii) de eficiencia. Cabe destacar que se consideran diferentes aspectos de la evaluación de políticas públicas. Asimismo, se observa que cada tipo de evaluación incluye un estudio de caso, pero ninguno aborda la política de innovación pública, lo que pone de manifiesto la dificultad en este ámbito.
Ante esta situación, y considerando la dificultad de crear una evaluación coherente para las políticas de innovación, y dado que una evaluación "normal", al estilo de los manuales gubernamentales, puede no ser eficaz para satisfacer realmente las necesidades de la evaluación, es necesario buscar alternativas.
Así pues, dada la particularidad de las políticas de innovación, es importante que estas se evalúen desde diferentes perspectivas, de modo que las evaluaciones puedan validarse de forma independiente. Jannuzzi presenta cuatro formatos de evaluación específicos, cada uno de los cuales considera las necesidades, ventajas y desventajas: (i) estudios evaluativos; (ii) investigación evaluativa; (iii) metaevaluaciones; y (iv) informes resumidos de evaluación. Cabe destacar que André Rauen cita la metaevaluación como un método de evaluación potencialmente eficaz para las políticas de innovación.
Consideraciones finales
El desafío es grande y urgente. Brasil necesita impulsar su política industrial, como lo ha venido haciendo a través del programa Nueva Industria Brasil, pero para ello, necesita evaluar adecuadamente sus políticas y ajustarlas cuando sea necesario. Considerando la importancia de las políticas de innovación dentro del proceso de política industrial, una evaluación correcta resulta aún más fundamental.
En este contexto, es factible utilizar las soluciones propuestas por Jannuzzi, especialmente la metaevaluación, citada por Rauen. Sin embargo, es fundamental encontrar enfoques metodológicamente más sólidos, ya que las metaevaluaciones pueden arrojar resultados engañosos, considerando las externalidades negativas del proceso. Es fundamental que, si bien son distintas, las políticas públicas para la innovación industrial se evalúen con rigor metodológico para que cumplan eficazmente sus objetivos.
La ausencia o deficiencia en la evaluación de las políticas públicas de innovación compromete sus resultados. Sin datos que demuestren la eficacia de la innovación para resolver problemas, los gestores públicos tienen dificultades para integrar más políticas de innovación en la agenda gubernamental. Esto se traduce en escasas iniciativas innovadoras, carentes de coherencia lógica y, peor aún, sin un plan conjunto que permita alcanzar logros innovadores.
Es fundamental que Brasil priorice la evaluación de sus políticas de innovación industrial para evitar el riesgo de quedar aislado en el ámbito global. Para ello, es esencial establecer mecanismos, directrices y estructuras claras dedicadas a la evaluación de las políticas públicas de innovación. De esta manera, será posible construir un marco jurídico sólido que impulse eficazmente la innovación en el país.
Referencias
[1] BUCCI, María Paula Dallari (ed.). Políticas Públicas: reflexiones sobre el concepto jurídico . São Paulo: Saraiva, 2006.
[2] SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceptos, esquemas de análisis, casos prácticos. São Paulo: Cengage Learning, 2012.
[3] FIGUEIREDO, Marcus y FIGUEIREDO, Argelina C. “ Evaluación política y evaluación de políticas: un marco teórico ”, Revista Fundação João Pinheiro: 108-129. 1986.
[4] JANNUZZI, P. de M. (2014). Evaluación de programas sociales: conceptos y referentes de quienes la realizan. Estudos Em Avaliação Educacional , 25 (58), 22–42. https://doi.org/10.18222/eae255820142916
[5] RAUEN, André Tortato. Desafíos de la evaluación en las políticas de innovación en Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, vol. 64, n.º 4, págs. 427-445. Octubre de 2013. Disponible en http://seer.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/131/131. Consultado el 11/09/2025.
[6] GALA, Paulo; RONCAGLIA, André. Brasil, una sociedad que no aprende: nuevas perspectivas para debatir sobre ciencia, tecnología e innovación . Rev. Cadernos de Campo: Araraquara, n.º 27, págs. 39-57; jul./dic. 2019. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/cadernos/article/view/13732/9062. Consultado el 11/09/2025.
[7] Guía práctica para el análisis ex post. Disponible en https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/downloads/guiaexpost.pdf/view. Consultado el 11/09/2025.