El saneamiento básico es uno de los mayores desafíos estructurales de Brasil. Durante décadas, la expansión de los servicios de agua potable y alcantarillado ha avanzado de forma desigual, dejando a millones de brasileños al margen de un derecho fundamental a la salud y la dignidad. En este contexto, en 2020 se creó el nuevo Marco Legal de Saneamiento, con el objetivo de promover la universalización de los servicios para 2033.
Cinco años después de la promulgación de la Ley N° 14.026/2020, es momento de analizar sus repercusiones prácticas. ¿Qué ha cambiado en la realidad de los municipios? ¿Se han materializado las inversiones? ¿Y qué obstáculos persisten para lograr el acceso universal?
¿Cuál es el marco legal para el saneamiento?
El Marco Jurídico para el Saneamiento, establecido por la Ley N° 14.026/2020, representa una actualización significativa de la legislación brasileña sobre saneamiento básico, complementando la Ley N° 11.445/2007.
Su principal objetivo es lograr, para el 31 de diciembre de 2033, la universalización de los servicios de saneamiento, garantizando que el 99% de la población tenga acceso a agua potable y el 90% a la recogida y el tratamiento de aguas residuales.
Para alcanzar estos ambiciosos objetivos, la ley introdujo varias innovaciones:
- Proceso de licitación obligatorioTodos los contratos para la prestación de servicios de saneamiento deben ir precedidos de un proceso de licitación, que fomente la competencia y busque una mayor eficiencia en la prestación de servicios.
- Prueba de capacidad económica y financieraLas empresas operadoras deben demostrar la capacidad financiera para alcanzar los objetivos establecidos, garantizando así la viabilidad de los proyectos.
- Fortalecimiento de la regulaciónLa Agencia Nacional de Agua y Saneamiento Básico (ANA) ha recibido la autoridad para emitir normas de referencia para la regulación de los servicios de saneamiento, promoviendo una mayor uniformidad y seguridad jurídica en el sector.
- Incentivos para la regionalizaciónLa ley fomenta la formación de bloques regionales de municipios para la prestación de servicios, con el objetivo de lograr economías de escala y viabilidad económica, especialmente en lugares menos atractivos para la inversión privada.
Estas medidas no solo promueven la modernización del sector del saneamiento, sino que también buscan estructurarlo de manera que atraiga inversiones, permitiendo la prestación eficiente y universal de servicios en todo el país.
Este progreso contribuye directamente a la aplicación de las normas constitucionales destinadas a reducir las desigualdades sociales y regionales, uno de los objetivos fundamentales de la República Federativa de Brasil, tal como se establece en el artículo 3, inciso III, de la Constitución Federal.
Además, la organización regionalizada y coordinada de los servicios de saneamiento se ajusta directamente al artículo 43 de la Constitución, que autoriza la acción coordinada de la Unión en áreas geoeconómicas y sociales complejas para promover un desarrollo equilibrado y combatir las disparidades regionales.
También se ajusta a las directrices del artículo 200, apartado IV, que asigna al Sistema Único de Salud (SUS) la responsabilidad de participar en la formulación de políticas y la ejecución de acciones básicas de saneamiento, reconociendo la estrecha relación entre la salud pública y el acceso universal a servicios esenciales como el agua potable y el tratamiento de aguas residuales.
Progreso observado después de cinco años
Desde la promulgación de la Ley N° 14.026/2020, el Marco Legal para el Saneamiento ha impulsado una profunda transformación en el sector. La nueva legislación rompió con el antiguo modelo centrado en empresas públicas estatales, que presentaban bajos niveles de inversión y un lento avance en la cobertura de servicios. En su lugar, estableció un entorno más competitivo, con incentivos para la entrada del sector privado y una mayor eficiencia operativa.
Uno de los principales avances fue el significativo incremento de las inversiones. Las subastas realizadas en los últimos cinco años han generado miles de millones de reales en concesiones, con especial énfasis en la estructuración de proyectos en los estados de Río de Janeiro, Alagoas y Amapá. Según el Ministerio de Ciudades, entre 2020 y 2024, los contratos firmados bajo las nuevas normas suman compromisos de más de R$ 100 mil millones en inversiones hasta 2033.
Estos contratos se firmaron con el claro objetivo de ampliar la cobertura, reducir las pérdidas en la distribución del agua y universalizar el acceso a los servicios esenciales.
Otro avance importante es el aumento de la participación del sector privado. Datos de la Asociación Brasileña de Concesionarias Privadas de Servicios Públicos de Agua y Alcantarillado (Abcon) muestran que la presencia de iniciativa privada pasó del 5% en 2020 a aproximadamente el 30% en 2025. El número de municipios atendidos por operadores privados aumentó de unos 300 a más de 1.600, lo que refleja el éxito de los nuevos modelos de concesión.
Además de los recursos financieros, también se lograron avances en materia de gobernanza y regulación. La Agencia Nacional de Agua y Saneamiento Básico (ANA), con base en el artículo 21, inciso XX, de la Constitución Federal —que regula la competencia de la Unión para establecer directrices en materia de saneamiento—, comenzó a emitir normas nacionales de referencia. Estas normas abordan temas como la regulación tarifaria, la estandarización de contratos y los indicadores de desempeño, lo que contribuye a una mayor seguridad jurídica y previsibilidad.
Al fortalecer la gobernanza en el sector, el marco también contribuye a la eficacia de las políticas de salud pública (Artículo 196 de la Constitución) y a la lucha contra las desigualdades regionales (Artículo 3, III), que son pilares esenciales para el desarrollo social y la cohesión federal.
Todavía existen cuellos de botella y obstáculos.
A pesar de los avances, persisten importantes desafíos. Uno de los principales obstáculos es la dificultad de la regionalización en algunos estados, especialmente en las regiones Norte y Noreste. Muchos municipios aún se resisten a unirse a bloques regionales, ya sea por razones políticas o por temor a perder autonomía.
Otro punto crucial es la capacidad de supervisión y regulación de los servicios. Si bien la ANA establece directrices nacionales, la aplicación efectiva de las normas recae en entidades locales, como agencias estatales y municipales. En muchos casos, estos organismos aún carecen de estructura y capacitación.
Además, algunas empresas estatales están teniendo dificultades para cumplir con los requisitos de capacidad económica y financiera impuestos por la ley. Algunas han perdido terreno en las subastas o no han renovado contratos antiguos, lo que las deja en una situación de incertidumbre jurídica.
La cuestión social y el arancel.
El acceso universal a los servicios de saneamiento no es solo un objetivo técnico o financiero, sino un compromiso con la dignidad humana. En este sentido, uno de los mayores desafíos es encontrar el equilibrio entre la sostenibilidad económica de los proyectos y la protección de las poblaciones más vulnerables.
El cobro de tarifas es fundamental para el mantenimiento de los servicios, pero también debe complementarse con mecanismos de subvención y tarifas sociales. La Ley N° 14.026/2020 establece instrumentos para garantizar el servicio a las poblaciones de bajos ingresos, pero su aplicación efectiva aún es desigual en todo el país.
El papel de la iniciativa privada y la competencia en la consecución de buenos proyectos.
El nuevo marco legal ha abierto las puertas a una fuerte participación del sector privado en el sector del saneamiento. El entorno de inversión más seguro y los objetivos claros han atraído a operadores nacionales e internacionales.
La competencia en las subastas ha generado ofertas con altas tarifas de concesión y compromisos ambiciosos. Sin embargo, existe preocupación por el riesgo de sobrecontratación y el posible incumplimiento de los objetivos por parte de operadores poco preparados o con una infraestructura sobredimensionada.
Garantizar que los contratos estén bien estructurados, con objetivos alcanzables y mecanismos de seguimiento eficaces, es fundamental para evitar que la frustración sustituya la expectativa de transformación.
La tecnología y la innovación como aliadas.
La búsqueda de la eficiencia y el acceso universal a los servicios implica inevitablemente la incorporación de nuevas tecnologías. La monitorización en tiempo real, la georreferenciación, la telemetría y las redes de distribución inteligentes ya son una realidad en algunas operaciones públicas y privadas.
Además, el uso de soluciones descentralizadas, como los sistemas locales o individuales de tratamiento de aguas residuales, puede ser una alternativa viable en zonas rurales y regiones de difícil acceso, reduciendo costes y ampliando la cobertura.
El papel de los municipios y la importancia de la gobernanza local.
Aun con un marco nacional, la consecución de avances en saneamiento depende de la acción coordinada entre el gobierno federal, los estados y, especialmente, los municipios. Corresponde a los municipios planificar, contratar y supervisar los servicios, incluso a través de bloques regionales o consorcios públicos.
El fortalecimiento de la gobernanza local, con apoyo técnico e institucional, es esencial para alcanzar los objetivos de la ley. Sin planificación y desarrollo de capacidades en la gestión municipal, las inversiones no se traducirán en mejores servicios.
Consideraciones finales
Los cinco años transcurridos desde la implementación del Marco Jurídico para el Saneamiento revelan avances concretos en la ampliación de los servicios, la atracción de inversiones y el fortalecimiento de la regulación, pero también ponen de manifiesto desafíos estructurales que requieren preparación técnica y visión estratégica.
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Referencias
ABCON SINDCON. Los desafíos del saneamiento tras cuatro años del marco legal. Canal Magazine, 16 de mayo de 2024. Disponible en: https://abconsindcon.com.br/revista-canal/os-desafios-do-saneamento-apos-quatro-anos-de-marco-legal/.
BRASIL. Constitución (1988). Constitución de la República Federativa de Brasil. Brasilia, DF: Senado Federal, 1988. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
BRASIL. Ley N° 14.026, del 15 de julio de 2020. Actualiza el marco jurídico para el saneamiento básico. Gaceta Oficial de la Unión: sección 1, Brasilia, DF, 16 de julio de 2020. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm.
BRASIL. Ministerio de las Ciudades. Marco legal para el saneamiento. Disponible en: https://www.gov.br/cidades/pt-br/assuntos/saneamento/marco-legal-do-saneamento.
ORTEGA, Fernanda Boaventura. El impacto del quinto aniversario del Marco Jurídico para el Saneamiento: Avances, desafíos y oportunidades. Consultor Jurídico, São Paulo, 20 de febrero de 2025. Disponible en: https://www.conjur.com.br/2025-fev-20/o-impacto-dos-cinco-anos-do-marco-legal-do-saneamento-basico-avancos-desafios-e-oportunidades/.